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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

浅析现有政策下PPP项目的财务测算要点

发布时间：

2018-04-16

浅析现有政策下PPP项目的财务测算要点

徐文斌

（江苏省设备成套有限公司基础设施咨询分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：近年来我国在公共服务领域大力推广PPP（政府和社会资本合作），在提高公共服务的供给质量和效益等方面取得了预期成果。但在PPP具体实施中，有的PPP项目出现了明股实债、政府变相保底，重建设轻运营、绩效考核不完善等问题。为了使今后PPP发展更加稳健，国家开始规范PPP模式发展。现从分析当前PPP政策入手，提出财务测算应该在现有PPP政策背景下发挥作用，并结合案例分析，揭示了在PPP项目运营中财务测算的要点，接着对财政承受能力论证上财务测算的数据采集和测算重点进行分析，旨在从财务测算的角度引起PPP从业人员重视PPP实施质量，为稳健推行PPP做出贡献。

关键词：PPP；财务测算；财政承受能力论证

 

1  当前PPP政策浅析

近年来我国在各领域深化改革，在公共服务领域大力推广PPP（政府和社会资本合作），在转变政府职能、鼓励竞争创新、充分释放市场活力、提高公共服务的供给质量和效益等方面取得了预期成果。

但是在PPP具体实施中，一些地方对实施PPP的理念和政策贯彻不到位，有的地方把PPP模式作为政府的一种投融资手段，有的PPP项目出现了明股实债、政府变相保底，重建设轻运营、绩效考核不完善等问题。为了使今后PPP发展更加稳健，从近期国家相关部门领导讲话和有关地方发布的文件通知中可以看出，规范PPP模式发展是今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容，如江苏省财政厅《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号）规定对于无现金流、完全政府付费的项目将从严从紧控制；对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制；对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目等不得纳入省PPP项目库。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的政府付费PPP项目。对政府性基金安排的政府支出责任，应当符合政府性基金管理相关规定。省财政厅将建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，对接近或超出10%红线的地区进行风险预警。

2  财务测算在现有PPP政策背景下应该发挥的作用

为了更好地贯彻有关PPP政策和法规，势必要求在PPP实施方案中融入这些政策理念，财务测算作为PPP实施方案中的一个重要环节，要突出对以上要求的准确落实。PPP实施方案中涉及到的主要财务测算包括物有所值定量分析、财政承受能力论证，以及项目成本、收入、税负、现金流、财务内含报酬率和回收期等量化指标，通过财务测算政府方和社会资本方便清晰了解项目未来可能的财务收支和在项目招投标或磋商中的利益底线。现在要求合规的PPP项目要有运营，即要有现金流，另外，将严控当年一般预算支出10%这个红线。因此，财务测算除了完成一般流程，还要着重在运营收入和成本测算及财政承受能力论证上做更加细致扎实的工作。

3  PPP项目运营测算分析

PPP项目涉及轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、智慧城市、市政建设、生态环境治理、地下管廊建设等产业，要针对不同行业特点，考虑假设条件、指标选取、数据勾稽关系等因素，最后形成合理的测算结果。不同行业的收入预测要结合当地价格政策、使用者数量、行业发展水平，现以某市智慧城市为例做详细分析。

某市“智慧城市”将当期智慧城市优先级相对较高的8个子项目作为PPP项目的建设内容，具体包括云计算数据中心、手机APP、智慧人才、智慧健康、智慧农业、智慧旅游、智慧社区、智慧食药监。8个子项目均有运营成本投入，手机APP、智慧健康、智慧人才、智慧农业4个项目有运营收入。具体情况如表1、表2所示。

 

从表1、表2可以看出，在做实施方案运营收入和成本测算时，一定要从行业特点出发，通过实地调研、查找公开资料或建立或购买行业数据等途径确定测算所需的基础指标和参考数据，收入测算还要结合当地人口分布、应用比例和经济增长，进行未来需求预测，结合分项单价预测，形成收入预测数据。成本测算要结合物价上涨水平，进行未来需求预测，形成成本预测数据。由于智慧城市所归属的计算机信息化行业具有设备使用寿命较短、更新换代快的特点，每类子项目运营期的第4至第5年需进行设备更新置换及软件升级，如果将该笔投入作为该期大修费用及研发费用，则要考虑这一年度费用和成本的增加。

4  PPP项目财政承受能力论证分析

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号），财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施。 

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。PPP项目的财务测算要尽量科学合理预测财政支出责任，以有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

股权投资是政府和社会资本共同组建项目公司时，根据项目资本金和政府股权占比计算出的政府应承担的资本金支出；主要数据来源为项目总投资测算，在总投资测算基础上，先根据资本金和融资比例计算出项目资本金，再根据政府方在项目资本金中的占比计算得出，因此，测算数据要来源于前期可研报告、初步设计概算或施工设计预算，在对总投资测算时至少要达到可研报告的深度，否则会影响到政府股权投资的准确性。

运营补贴是在政府付费和可行性缺口补助模式下，需要政府承担的部分运营支出，可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任为：

其中，n代表折现年数。

上式中的两个合理利润率含义并不相同，第一个合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。第二个合理利润率为项目公司提供运营服务的合理利润率。

    年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定，还应该考虑不同行业平均投资回报率和风险因素。

年度运营成本和当年使用者付费数额在上述运营分析时已做说明，需结合行业特点做充分调研，并取行业数据做分析。另外，在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。 

风险承担是在PPP项目实施过程中需要政府承担风险带来的财政或有支出，应根据不同项目特点做风险分析，不能笼统确定一个风险系数，配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，应依据项目实施方案合理确定。  

5  结语

在当前政府大力规范PPP的背景下，将会越来越多地关注PPP项目质量和合规性，即提质增效，其中明确PPP项目不能为纯工程项目，要有运营，强化10%支出红线是刚性要求，因此，PPP从业人员要充分领会当前PPP政策精神，财务测算要在实施方案中发挥应有的作用，更加充分地体现对规范性要求的具体落实情况，才能保证项目从入库到实施落地各环节的顺利进行，并为未来PPP发展建立长效机制做出贡献。