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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

PPP项目采购方式与价格指标研究

发布时间：

2018-03-21

PPP项目采购方式与价格指标研究

徐金龙1  杨  涛2

（1.江苏省设备成套有限公司国际招标贸易分公司，江苏 南京 210009；2.南京工业大学，江苏 南京 211816）

摘  要：PPP项目采购与通常的政府采购、工程招投标具有明显区别，现简要阐述PPP项目的特点，比较研究了PPP项目适用的采购方式，分析了评分办法中的价格指标，最后提出了优化建议。

关键词：PPP项目；采购方式；价格指标；优化建议

 

0  引言

为贯彻落实十八届三中全会精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，深化供给侧改革，PPP项目在财政部、发改委等部门的大力推进下，正在蓬勃发展。社会资本方的采购作为PPP项目实施过程中的重要环节，其采购方式的选择与价格指标，受到PPP参与各方的广泛关注，对项目后续实施具有重要影响。

1  PPP项目特点

与通常的政府采购、工程招投标项目相比，PPP项目具有工程规模大、投资额高、实施周期长、标的物不清晰、不可预见性高等特点。

《全国PPP综合信息平台项目库》（截止日期：2017年1月31日）显示，全国入库项目11 576个，入库项目金额137 738.45亿元，平均每个项目金额约为11.9亿元。《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）要求，PPP项目合作期限原则上不低于10年。

为充分发挥社会资本方的人才、资金、技术、管理水平等优势，很多PPP项目采购时都没有详细的工程设计图纸（方案）、工程量清单等资料，需要待中标社会资本方确定后，再进一步深化。因工程规模大、投资额高、实施周期长、标的物不清晰，导致项目在后续建设、运营过程中不可预见性风险加大，对社会资本方的综合实力要求较高。

2  PPP项目采购方式

涉及政府采购、工程招投标的法律法规，主要有《招标投标法》、《政府采购法》以及根据上述法律制定的实施条例、部门规章等。《政府采购法》与《招标投标法》两者之间具有明显的差别。目前，PPP项目采购主要适用的是《政府采购法》、《政府采购法实施条例》及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、财政部令与通知等。PPP项目采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购5种，如表1所示。

表1  政府采购方式表

采购方式

适用条件

备注

公开招标

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目；

货物、服务采购项目达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式；因特殊情况需要采用公开招标以外方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。

 

邀请招标

具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

邀请对象难以确定，需要履行严格的审批手续

竞争性谈判

招标后没有供应商投标或没有合格的或重新招标未能成立的；

技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规划或具体要求的；

采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

不能事先计算出价格总额的。

资格条件符合情况下，价格作为唯一竞争因素，一般不符合PPP项目要求

竞争性磋商

政府购买服务项目；

技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求；

因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；

市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；

按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

 

单一来源采购

只能从唯一供应商处采购的；

发生了不可预见的紧急情况下不能从其他供应商处采购的；

必须保证原有采购项目一致性或服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十。

需要履行严格的审批手续，进行单一来源采购论证、公示

根据PPP项目特点与各种采购方式要点，使用最多的两种采购方式分别为公开招标、竞争性磋商。公开招标与竞争性磋商的主要不同点如表2所示。

表2  公开招标与竞争性磋商的主要不同点

采购方式

不同点

公开招标

（1）从招标文件发出之日起至投标人提交首次投标文件截止之日不得少于20日；

（2）投标人不得少于3家；

（3）在评审过程中不能进行磋商；

（4）供应商只有一次报价。

竞争性磋商

（1）从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日不得少于10日；

（2）供应商不得少于2家；

（3）在评审过程中可以进行磋商；

（4）供应商需要提交最后报价。

PPP项目是否需要进行二次招标，一直存在争议，没有形成统一规定。

财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）指出，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。

国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）指出，依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。

从目前的实际情况来看，大部分PPP项目都实行“投资+施工”二合一的采购模式。鉴于PPP项目特点与保护社会资本方投资收益，保证项目后续能够顺利推进，应及时修订建筑法、招标投标法等法律，完善相关法律法规。《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）指出，对依法通过竞争性谈判或单一来源方式确定供应商的政府采购工程建设项目，符合相应条件的应当颁发施工许可证。

3  PPP项目价格评审

PPP项目一般实行综合评分法。综合评分法，是指在最大限度地满足采购文件实质性要求前提下，按照采购文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。综合评分的主要因素是价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对采购文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等。采用综合评分法的，货物项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为30%～60%；服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为10%～30%。

价格作为综合评分法最主要的评价指标之一，其指标设定的科学性与合理性，关系到投标人与采购人的核心利益。通常的政府采购项目价格指标比较单一，一般为付费总额或单位金额。PPP项目的价格指标呈现多样化，如建筑安装工程费下浮率、融资利率、资本金投资回报率、内部收益率、全投资回报率、政府付费额（可行性缺口补助额）、污水处理费（垃圾处理费）单价、运营成本等。

政府采购项目综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算。即满足采购文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：投标报价得分=（评标基准价÷投标报价）×价格权值×100。

价格指标设置的类型、权值需要进一步完善，以建筑安装工程费下浮率为例，建筑安装工程费下浮率数值越大，表明工程总投资越小，采购人需要支付的金额越少。

以建筑安装工程费下浮率指标计算价格分通常有两种不同的公式（表3），以建筑安装工程费下浮率最大值作为评标基准价。

表3  建筑安装工程费下浮率投标报价计算公式

序号

计算公式

1

投标人的投标报价得分

=（投标报价÷评标基准价）×价格权值×100

2

投标人的投标报价得分

=（1-评标基准价）÷（1-投标报价）×价格权值×100

式1与式2两种不同的计算公式，会得到两种差距很大的不同结果。例如，建筑安装工程费下浮率最大值为15%，其中一家投标人的投标报价为5%，价格权值为10%，按照公式1计算得出投标报价为5%的投标人报价得分为3.33分，按照公式2计算得出投标报价为5%的投标人报价得分为8.95分，两种公式计算得分差距达5.62分。采购文件采用哪种计算公式，会促使投标人采用不同的投标策略，直接影响投标竞争。

4  PPP项目采购优化建议

PPP项目作为政府购买服务或特许经营的一种新型模式，构建以项目公司（社会资本方）为主体、政府协同参与的运作机制，与传统的政府投资项目管理体制具有很大差异。在社会资本方采购环节，应允许“投资+施工”合二为一采购，减少后续手续，打通不同部门间的“隔断与障碍”，及时修订相关法律法规，为项目后续操作消除制度障碍与流程障碍。

PPP项目具有工程规模大、投资额高、实施周期长、标的物不清晰、不可预见性高等特点，因此，对社会资本方的综合实力要求也较高，直接导致PPP项目采购具有多元化目标。多元化目标决定了PPP项目采购具有复杂性，对PPP项目采购文件编制提出了更高要求，尤其是资格条件与评分办法。

按照公平、公开、公正、科学择优原则，以满足项目实施要求为底线，合理设定资格条件，科学制定评分办法，保证项目得到合理竞争。PPP项目采购文件没有成熟的范本，需要采购人、咨询机构（采购代理）、专家等根据项目特点，集思广益、因地制宜编制采购文件。各级主管部门应进一步加强对PPP项目采购工作的研究与指导监督。