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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

某城市养老养生项目PPP模式的应用研究与案例分析

发布时间：

2018-03-15

某城市养老养生项目PPP模式的应用研究与案例分析

李  轲  刘永华

（江苏省设备成套有限公司国际工程招标分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：简要介绍了国内养老PPP项目的基本情况，重点通过对某城市采用PPP模式建设养老养生项目的阐述，分析了养老类PPP项目的运作模式，提出了当前养老养生项目采用PPP模式推进的建议，对于以后类似项目的PPP运作有一定的借鉴作用。

关键词：PPP模式；养老养生项目；交易结构；风险分配；边界条件；经济评价；合同体系

 

0  引言

中国是拥有13亿人口的大国，人口年龄结构已开始进入老龄化阶段，今后一个时期中国老年人口还将以较快速度增长，老龄化程度在不断加剧。面对如此庞大又日益增长的老年群体，加快推进老年服务社会化和养老产业发展已迫在眉睫。根据国家有关部门统计预测，到2025年，老年人将占全国总人口的19.34％；到2040年，老年人将占全国总人口的27.8％，养老需求迫切而巨大。

随着居家养老观念逐步改变，社区服务和机构养老的需求持续增长。但与此同时，后者的供给量存在严重的缺口，单纯依靠公共财政无法满足老年人对养老服务的需求。另一方面，在中国经济增速放缓、以政府投资占主导的经济发展模式已不可持续的大背景下，国务院以及发改委、财政部等政府部门出台了一系列文件推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，为城镇化建设提供融资渠道。考虑到养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因，以PPP模式引导社会资本参与养老服务设施的投资和运营，是一种符合各方利益的可操作的发展模式。但是，与基础设施项目相比，养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点，同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系，这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。

基于这种现状，本文将通过对某城市养老养生项目的具体案例的分析来说明如何更好地以PPP模式操作养老项目，希望能够对以后养老项目适用PPP模式提供一些建议。

1  国内养老PPP项目现状

目前我国养老服务业市场容量已逾4万亿元，且将继续保持高速增长。预计未来20年，我国养老产业规模有望超过20万亿元，对GDP的拉动作用将十分明显。由于中国存在强烈的养老服务需求，社会资本也积极参与养老产业发展中。但在现有土地、信贷政策下，养老项目投资大、运营成本高，整体发展存在很多问题，更容易走偏方向。通过政府与社会资本合作的方式，能够实现风险的分担，实现养老支持性政策的突破，规范综合养老机构的服务标准和服务水平，保障社会投资者的基本收益水平，实现可持续发展。

根据财政部PPP综合信息平台公布的数据：截至2017年9月，我国共有入库养老项目的总投资金额约1 500亿元。养老领域的PPP项目的回报机制主要有政府付费、使用者付费及可行性补助三种。其中使用者付费项目最多，总投资金额约1 050.55亿元，数量和金额占比均高达70%以上；政府付费项目最少，数量为3%左右。

2  某城市养老养生PPP项目基本情况

2.1  项目背景

某市非常注重养老服务设施的建设，养老服务设施目标将覆盖全部城市社区和60%以上的农村社区。根据该地区社会化养老（中档）人群数量分析，主要包括公职离退休人员。据初步统计，以养老社区的所在地推算，该地区现有公职人员约2万人，其中40%为已退休或超过50岁即将面临退休的人员，人数合计为8 000人，据抽样调查，该部分人群中，约计15%的人愿意在养老社区居住，则养老社区在当地将有约计1 200张床位的需求。

本项目将为该地区建设以养老服务信息化、网格化为纽带，专业养老服务组织、队伍为保障，政府购买养老服务、养老服务产业和产品为补充的养老服务业新格局起到积极的促进作用，其经济效益、环境效益和社会效益均十分显著。

2.2  项目概况

2.2.1  项目类型、所属行业

本项目属新建项目，为市政公共服务行业。

2.2.2  投资规模

项目总投资约59 972.05万元，拟申请银行贷款约41 980.09万元，自筹项目资本金约17 991.96万元，资本金占总投资比例为30.00%。资本金由政府承担约179.92万元，占总资本金比例的1%；社会资本承担剩余的约17 812.04万元，占总资本金比例的99%。即政府方与选定的社会资本按照1:99的股权比例出资。

2.2.3  建设内容

项目规划总占地约893 333 m2（1 340亩），其中规划建设用地约133 333 m2（200 亩），建筑面积共计约235 112.80 m2，规划建设用地中分成养老服务设施区及养老住宅区；规划其他占地为租用农田约760 000 m2（1 140亩）。

2.2.4  回报机制

项目的回报机制为使用者付费。项目公司（SPV）通过养老住宅出售、病床收费作为其主要收入来源对象，以此获取回报。

2.3  项目交易结构

2.3.1  项目运作方式

依据财政部相关操作指南，考虑项目特点、建设规模及当地政府需求，同时将项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素进行综合分析，本项目采用建设-拥有-经营（BOO）的运作方式。由社会资本负责该项目的投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责。与其他合作模式的核心区别是项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施，项目的所有权不再交还给政府。

2.3.2  投融资设计

项目公司由社会资本在该地区全资设立，公司注册资本不低于1亿元，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。目前项目公司主要的融资方式有项目收益债、金融机构贷款等，项目公司通过融资筹措项目资金，以解决项目投资总额和项目资本金之间的差额。参照其他类似项目的融资模式，项目的融资方式建议采用金融机构贷款模式。

为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或指定政府认可的合格机构接管项目。

2.3.3  项目资产权属

本项目运行方式为建设-拥有-经营（BOO），在项目特许经营期内，投资者拥有项目使用土地的权利、所有在投资者名下的财产、设备和设施的所有权、项目运营权和收益权。

2.4  项目风险分配

对本项目在实施过程中可能面临的风险梳理归类，同时根据财金[2014]113号文中关于风险分配基本框架的要求为：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府方承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

2.5  项目边界条件

2.5.1  特许经营期

根据本项目特点及当地政府的要求，本项目特许经营期限暂定30年，含建设期2年，特许经营期满后，当地政府优先与项目公司续签特许经营协议。

2.5.2  项目的配套设施建设

本项目的水、电、路等配套设施情况由投资人自行调研踏勘，并由投资人完善，使其满足项目的建设、运营要求；本项目的电力接入系统由投资人负责建设。

2.5.3  项目监管

对PPP项目的监管，项目监管主体为政府部门和社会公众等。其中政府部门有PPP项目实施机构；政府方出资代表；各级发改、财政、国土、环保等行业监管部门；电力、城管、公安、工商等一般监管部门。

PPP项目监管是一个网状的综合管理体系，在政府的统一协调下，相关部门应依据各自职能开展相应的监管工作，并建立固定的交流机制，深入全面了解企业真实情况，形成对企业全方位的监管。

2.5.4  政策性补助、补贴

国家省级提供的补贴、补助、奖励等直接给项目公司，要做到专款专用，其中，获得专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付。除此以外，该城市不再安排任何形式的经营性补贴和补助。

根据该城市所在省养老补贴政策规定，对养老服务机构的建设和运营、社区养老服务建设以及居家养老服务等方面予以补助。对已运营、床位50张以上，按其实际入住本市户籍老人数连续3年给予运营补助。本项目满足政策要求，项目公司可在运营期前3年获得运营补助。

2.5.5  履约保证

本项目履约保证主要包括强制保险体系和履约保函体系。

（1）强制保险体系：强制保险是必要的合同履行保障。项目建设和运营期间可能遇到不可预期或不可控制的风险，项目公司按行业的国家管理规定办理和维持合理的建设和运营保险。

（2）履约保函体系：主要包括投标保函、建设履约保函、运营维护保函，在项目合作期限内，项目公司有义务保证相应保函项下的金额保持在约定的金额，一旦低于该金额，项目公司应当及时将该保函恢复至该约定金额。

2.6  项目经济评价

根据有关技术经济数据，按照国家发展改革委、建设部2006年颁布的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）及有关行业标准，对项目的财务经济指标进行测算。

经测算，本项目税前财务内部收益率为14.77%，税前投资回收期（含建设期）为3.97年；税后财务内部收益率为11.58%，税前投资回收期（含建设期）为4.23年，项目盈利能力满足了行业基准最低8%要求，在财务上是可以接受的。

3  养老养生项目采用PPP模式的优势

3.1  有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开

社会资本承担养老养生项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于简政放权，理顺政府与市场关系，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

3.2  有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力

PPP模式将有效打破社会资本进入公共服务领域的各种限制，鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，为中小企业提供更多参与机会，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

3.3  实现风险合理分配

传统的项目实施模式，项目的风险一般由政府承担；而PPP（公私合营）要求政府授权企业与社会资本组建项目公司，实现了政府与社会资本风险共担。

3.4  能够实现物有所值

采用PPP模式的优势是可消除费用的超支，有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。根据本项目物有所值评价报告，项目PSC值为17 404.86万元，PPP值为475.27万元，物有所值量值为16 929.59万元，物有所值指数为97.27%，物有所值量值和指数均为正，从定量角度判断项目适宜采用PPP模式。

3.5  满足财政承受能力支出安排

综合项目全生命周期内，基于对该城市财政一般公共财政预算支出趋势分析，本项目实施后，该地区所有PPP项目总支出责任占该城市一般公共预算支出比例最大值为1.99%，同时随着财政一般公共预算支出逐步增加，该比例将逐年减小。

该PPP项目在财政承受能力范围内，符合财政部的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中所有PPP项目的政府支出责任不应超过一般公共预算财政支出的10%的要求。

4  结论及思考

采用PPP模式充分发挥政府的主导作用和社会力量的主体作用，注重统筹发展，强化各类困难老年人托底保障工作；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会活力；大力推进养老服务业发展，努力使养老服务业成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

养老养生领域投融资体制要尽快向市场化方向改革，政府地位和职能迫切需要转变。在此背景下，加强养老养生PPP项目理论和应用的研究，积极在养老养生领域引进和应用PPP模式，有效吸引民间资本参与到养老养生项目的建设，并按市场化模式运作，既能有效降低政府财政支出的压力，又可以提高养老养生项目投资与运营的效率。可喜的是，目前我国一些城市越来越多地出现了养老养生PPP项目，国家及各级政府也相应出台了各种鼓励养老养生采用PPP模式的政策。可以预见，PPP模式在养老养生领域必将有着广泛的发展前景。

 

[参考文献]

[1] 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知：国办发[2015]42号[A].

[2] 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知：财金[2014]113号[A].

[3] 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知：财金[2014]156号[A].

[4] 关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知：财金[2015]167号[A].

[5] 关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知：财金[2015]21号[A].