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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

PPP模式在中国的理论与实践

发布时间：

2018-01-16

PPP模式在中国的理论与实践

王鑫鑫

（江苏省设备成套有限公司国际工程招标分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：简要阐述了PPP模式的理论体系，介绍了PPP模式在中国的实践情况，最后就咨询机构面临的机遇与挑战进行了分析讨论。

关键词：PPP；理论体系；存在问题；机遇与挑战

 

0  引言

目前中国的PPP制度体系已初见成效，我们甚至用两年的时间就走完了欧美用十几年发展的PPP道路，我们积极探索并通过PPP模式引入社会资本参与到城市基础设施及社会公共事业建设中来。在不断完善这一制度体系的道路上，我们必须摈弃“大跃进”式的焦躁、急进心理，应该清醒地意识到，正是因为“站在巨人的肩膀上，我们才能看得更远，走得更远”。

1  PPP模式的理论体系

1.1  PPP模式理论

政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，简称PPP模式），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式源自西方，广义的PPP是一个非常宽泛的概念，大义是指公共部门为提供公共产品或服务而与私人部门建立的各种合作关系。狭义的PPP则可以理解成是在广义基础上为项目提供融资的一种创新方式。

1.2  PPP理论解读

从上述PPP理论的阐述，可以看出：

（1）PPP模式的理论设想是建立在最大化政府与民营企业之间合作产生的效益基础上的，即将政府的公共统筹与民营企业的高效率结合在一起，以期获得1+1＞2的效果。

（2）PPP模式可以说是一种新型的项目融资方式，从以往的社会公共事业项目来看，政府传统的融资方式主要还是利用项目的可收益性作为抵押向商业银行借贷，这种传统的筹资方式使政府相对处于被动地位，而且承担着项目融资的全部责任。而PPP模式则是把融资的一部分风险转移给民营企业，这种风险的转移在一定程度上减轻了政府的风险，同时双方可以形成互惠互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

（3）PPP模式的开展给民营企业提供了参与社会公共事业及城市基础建设的机会。民营资本引入传统的城市基础设施及公共事业建设（如市政工程、生态建设、交通运输等）中，既可以保证项目建设中资金的周转，同时，根据公私方约定的权利与义务，私营方也会获取一定的收益。可以说，获取相应的投资回报是民营企业参与到这种公私合作方式中的主要目的。

2  PPP模式在中国的实践

2.1  近年来PPP模式的发展

自2013年11月份十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，各省市都在积极探索推进PPP工作。

财政部PPP工作领导小组组长史耀斌在出席由《中国经济周刊》主办的第十五届中国经济论坛时指出，中国用两年的时间走完了发达国家十几年的PPP发展道路，目前中国的PPP制度体系初见成效。

根据2016年全国两会召开之际，财政部PPP中心授权《中国经济周刊》对外公开发布的全国PPP综合信息平台（下简称“平台”）数据：

自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7 110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中，新建PPP项目总额达到7.57万亿元，约占PPP项目投资额的91％；存量项目约0.73万亿元，约占PPP项目投资额的9%。

由以上数据可以看出，我国现阶段PPP项目主要以新建项目为主，说明各省市在结合自身实际情况的基础上，由财政部作为首要牵头人积极试点PPP项目，全力开发新建项目，引入社会资本参与到城市建设中。

2.2  “站在巨人的肩膀上”

2013年年末，财政部部长楼继伟明确提出：“推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。”

目前中国的PPP制度体系已初见成效，推广PPP模式是适应市场经济的要求，也是推动城镇化建设的重大改革举措。市场经济要求资本的活跃性，而城镇化的建设需要多方的参与，正是意识到PPP模式的优势，政府才不遗余力地推广这一新的制度体系。在不断完善这一制度体系的道路上，我们必须摈弃“大跃进”式的焦躁、急进心理。PPP作为发展、完善于西方的一种公私合作方式，中国PPP的发展可以说在一定程度上是建立在借鉴西方失败与成功案例的基础上的。在统计近年来取得的PPP项目案例及发展成效时，我们也要谦虚地承认正是因为“站在巨人的肩膀上，我们才能看得更远，走的更远”。

2.3  实践过程中不可忽略的问题

尽管中国的PPP是从“站在巨人的肩膀上”开始的，但在实践的过程中，越来越多不可忽略的问题已经凸显出来。

从平台公布的数据来看，主要存在的问题包括：

2.3.1  项目数和投资额的区域发展不平衡

根据平台公布的数据，按地域统计，贵州、山东、四川、河南、新疆居项目数前五名，合计4 158个，占项目总数的58.5%；山东、贵州、云南、河南、四川居项目投资金额前五名，总计约4.06万亿元，占项目总投资额的48.9%。反观像北京、上海这些经济较发达地区在PPP项目开展及投资需求上并没有表现出极大的渴望。

从狭义上来看PPP，这是一种新型的融资模式，所以轻而易举地就可以理解为什么边远地区及经济相对欠发达地区对PPP模式的高热情。引入社会资本可以很大程度上减轻政府的财政负担，甚至规避政府在传统融资中所承担的风险。

在PPP定义的解读上已经指出，政府采取公私合作的方式，除了可以解决融资的渠道外，另一个重点在于转变政府职能方式，充分利用私营企业的高效率，加快城市基础设施及公共事业项目建设的步伐。如果仅仅将PPP看作是一种新型的融资方式而忽略其所带来的高效率，那么中国式PPP的发展在起步上就存在误区。

2.3.2  项目数及项目投资行业的分布不平衡

根据平台公布的数据，在PPP项目数分布行业中，市政工程、生态建设与环境保护、交通运输占到全部项目数的51%；从项目投资行业分布看，交通运输、市政工程、片区开发占比63%。

从上述数据中，我们可以发现一个规律，市政工程、交通运输等城市基础建设工程都是属于盈利模式比较清晰的行业，这就牵涉到公私合作的另一方——私营方。获取收益、有利可图是私营方参与这一模式的最大目的所在，所以在投资的选择上就会偏向于有明显盈利效果的项目。而教育、养老、医疗、农业、林业等行业还有很大的发展空间。固然，引入社会资本是顺应市场经济的要求，但我国的经济体制是以政府宏观调控为基础的，所以在逐步稳定的PPP模式发展中，不能完全让市场经济决定着项目投资行业。

2.3.3  我国法律法规的不健全

公私方之间的合作并不是依靠道德的约束来完成，必须明确双方间的权利和义务，这就需要法律的约束力。而我国还不健全的法律法规体系并不能在这一模式的实际操作中约束所有问题，甚至废弃的旧法与新法的运用都会在项目实践中发生（很多项目建设周期较长），从而导致了许多私营方对政府不信任度增强，这也是媒体报道的PPP项目签约率低的一个主要原因。

清华大学建设管理系王守清教授称，90%的企业家、70%的民企最大的顾虑是政府不讲信用。私营方不是慈善机构，即使有条目清晰的利益保证，他们也会害怕政府中途扯皮、推诿，解决这种相互间的不信任的根本措施还是在于如何确保权利的不失。企业间的扯皮、推诿可以利用合同法争取利益，而政府与企业之间，是行政问题还是民事问题。所以，明确问题出现后的解决方式也是不容忽略的。

3  咨询机构的机遇与挑战

“闻道有先后，术业有专攻”。无论是政府还是私营方，都不是专攻PPP模式的职业者，他们所需的专业知识及指导意见甚至具体的操作都需要一个“职业者”，正是这种需求为咨询机构参与到PPP模式中开辟了一条直通车。无论是在西方还是中国，在推广PPP的发展道路上，都有很多优秀的咨询机构脱颖而出，也就是说，咨询机构是不可或缺的一方。

这一新型制度体系的形成，为咨询机构提供了项目开发的机会。对政府来说，这一新的模式是转变政府职能、传统项目融资的创新；对私营方而言，这种模式是一种新的获利渠道；而对咨询机构来说，PPP咨询也是一种新型的服务。

除了借鉴国内有着优秀案例的咨询机构经验，利用互联网上共享的信息资源，许多国外优秀咨询机构的经验其实也可以作为参考。同时，作为中介，无论是面对政府还是资本方，咨询机构都处于比较被动的一方，所以小心谨慎必不可少。尤其是在公私方出现扯皮、推诿时，如何确保咨询机构的利益不受侵犯，这就需要咨询机构自身去进行维权。

 

[参考文献]

[1] 王茵.“中国式PPP”30年[N].东方早报，2014-12-02（2）.

[2] 清科研究中心.2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告[R].北京：清科研究中心，2016.

[3] 刘卫东.深圳地铁PPP投融资模式应用研究[J].法制与经济（中旬刊），2013（4）：92-93.