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董事长致辞
跨越时代的变迁，历经岁月的洗礼，江苏省设备成套股份有限公司在工程建设领域深耕细作，探索变革，积极推行全新的项目管理模式，坚持不懈打造高等级服务平台，目前已发展成为江苏省内获得较高认可度的综合性咨询公司，逐步巩固了自身的行业地位。 我们正面临着一个前所未有的变革时代……
江苏省设备成套股份有限公司致力于为国家重点建设项目提供成套设备和技术咨询服务。2003年，经江苏省政府批准，成立江苏省设备成套有限公司，为江苏省国资委直属国有独资企业。2008年，公司与中国江苏国际经济技术合作公司、江苏省建设集团合并重组，为中国江苏国际经济技术合作集团有限公司控股子公司。2020年5月，江苏省设备成套有限公司整体改制变更为江苏省设备成套股份有限公司。……
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养老项目PPP模式应用研究
发布时间：
2017-04-18
养老项目PPP模式应用研究
沈 星
（江苏省设备成套有限公司工程咨询分公司，江苏 南京 210009）
摘 要：“十三五”期间，我国在承受解决养老问题巨大压力的同时，养老养生产业也迎来了难得的发展机遇。现结合PPP模式特点以及养老项目的特点，分析养老PPP项目运作模式，提出PPP模式成功运作的保障措施及建议，供类似养老PPP项目应用借鉴。
关键词：PPP模式；养老项目；运作模式；实施建议
0 引言
自2014年开始，国务院及中央各部委相继出台了一系列PPP指导文件和意见，财政部和国家发改委相继推出PPP示范项目及项目库，力推政府和社会资本合作模式以缓解中央及地方政府财政压力、降低地方政府债务风险、盘活存量资产、增加基础设施和公共服务领域的有效供给。
我国从2000年开始正式迈入老龄化社会，截止2014年底，我国60周岁及以上老年人口总数约2.12亿。近年来，我国养老产业有所发展，初步建立了以居家养老为基础、社会为依托、机构为支撑的养老服务体系。传统的养老模式以居家养老为主，但在计划生育的后遗症下，家庭结构出现了高龄化、小型化趋势，家庭养老功能逐步减弱，家庭养老模式已无法独立应对社会老龄化的挑战。我国社区的居家养老服务还只是刚刚起步，各项服务职能还不十分完善，存在服务站设施不够完善、服务专业化水平低、服务力量薄弱等问题。因此“十三五”期间，我国在面临解决养老问题巨大压力的同时，养老养生产业也迎来了难得的发展机遇。
目前，与庞大的老年人口相比，我国各类养老机构数量明显偏低，建设资金缺口较大，因此有必要对现有的政府单一提供养老机构的模式进行转变，探索PPP模式建设养老机构。采用PPP模式建设养老项目，不仅可以充分发挥财政资金的杠杆作用，提供强有力的养老产业建设资金支持，而且可以改善运营机制，提高服务质量，实现政府与社会资本风险共担。
1 PPP模式含义、特点及适用领域
1.1 PPP模式含义
根据现已出台的相关政策文件，可以认为，PPP是指财政资金（Public）与非财政资金（Private），在不表现为政府负债的前提下，基于项目经营收入及/或财政补贴，在不少于10年的合作期限内，共同完成政府基础设施或公共服务领域项目（Partnership）。
1.2 PPP模式特点
PPP是政府和社会资本以平等的身份进行协商并订立合同，从而达到双方共赢的目的。对政府方而言，通过与社会资本合作，有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，同时引入社会资本后有利于提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。对社会资本而言，通过参与政府基础设施和公共服务项目，有利于盘活社会存量资本，同时通过全生命周期的有效管理，实现投融资、设计、建设、运营等环节的有效整合，从而降低总体投入，提高社会资本的盈利水平。
1.3 PPP模式适用领域
根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），PPP模式主要适用领域包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。
养老保障体系建设是当下我国公共服务领域的重点建设内容，属于PPP相关政策文件支持的领域范围，适宜采用PPP模式进行实施。
2 养老项目PPP模式操作流程
2.1 养老PPP项目特点
从项目类型来看，截至2016年5月10日，财政部PPP综合信息平台共有入库养老项目203个，总投资金额1 349.8亿元。其中，综合养老业项目125个，占比62%；医养结合项目41个，占比20%；老年公寓项目37个，占比18%。
从回报机制来看，政府付费、使用者付费及可行性缺口补助三种模式都有，入库项目中以使用者付费项目最多，数量为148个，占比73%；其次为可行性缺口补助，数量占比24%；政府付费项目最少，数量占比约3%。
2.2 养老PPP项目操作流程
参照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），养老PPP项目操作流程分为项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，每个阶段主要工作如下：
（1）项目识别和准备阶段：成立PPP领导小组，明确项目实施机构和政府出资代表；开展PPP项目前期论证（物有所值评价和财政承受能力论证），编制项目实施方案并报批。
（2）项目采购阶段：开展前期意向性磋商谈判，明确技术、商务边界条件，编制项目法律文件；发布PPP项目采购招标信息，发布评标标准、细则、程序等；签订项目PPP合作协议，成立项目公司，签署特许经营协议。
（3）项目执行阶段：签订贷款、设计、建设等合同，进行项目建设、竣工验收等；项目公司负责运营管理，政府运营补贴按年支付（如有）。
（4）项目移交阶段：组建项目移交工作组，制定移交标准，移交项目。
2.3 养老PPP项目运作模式分析
2.3.1 养老PPP项目交易结构
由政府出资人与社会资本合资（或社会资本独资）成立项目公司，在PPP合作期内完成养老项目的投融资、建设、运营，通过项目运营收入和政府财政补贴收回建设运营成本并获取合理利润。合作期满后，由项目公司按既定的移交标准向政府指定的部门移交。
以我公司提供咨询服务的近期已落地的淮安养老养生产业园•阳光新城项目为例，项目交易结构示意图如图1所示。
图1 项目交易结构示意图
2.3.2 投融资
PPP模式下社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，政府在项目公司中股权比例原则不超过50%，政府不承担项目公司的偿债责任。
在引入社会资本投资后，项目的建设资金通过股权融资和债务融资获得。股权融资由中标社会投资人和政府出资人代表按照股比提供自有资金，按建设进度需要逐步到位，债务融资由项目公司按照有关政策向金融机构融资，必要时需要社会资本提供相应的担保。建设期间项目公司应确保项目资本金及融资资金按计划分期足额到位。
2.3.3 土地
根据国土资源部的《养老服务设施用地指导意见》，依据营利性、非营利性的性质差别，养老服务设施用地可分别采取租赁、出让等有偿方式和划拨方式供地。经养老主管部门认定的非营利性养老服务设施用地可采取划拨方式供地。营利性养老用地应以租赁、出让等有偿方式供地。
随着PPP项目的推行，用地政策逐渐明确，根据国土资源部印发的《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅[2016]38号），采用政府和社会资本合作方式（PPP模式）实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。
2.3.4 建设
根据《招标投标法实施条例》规定，已通过招标方式选定的项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标。对于项目具备施工资质，中标的社会投资人可直接进行施工。对于不具备相关资质的专业工程，应通过公开招投标的方式选择具备相关资质的施工单位进行施工。
2.3.5 运营
项目建设完工后，由项目公司对养老项目进行运营管理，项目公司应筹措运营全部资金。项目公司可以自行组织力量完成项目的运营管理或委托由当地机构代理项目的运营管理，也可委托有相应资信、技术力量、有经验的专业中介单位代理项目的运营管理，保障养老服务的质量。
政府付费或可行性缺口补助模式下，运营阶段，政府根据项目运营情况，对项目公司进行绩效考评，根据考评结果支付项目公司相应的运营补贴。
2.3.6 税收
养老项目可能涉及土地使用税、增值税、企业所得税等，为维护市场公平，在主体税种方面，对于PPP项目的正常经营活动，国家暂时没有出台特殊的优惠政策，但针对资产转移移交环节，近日财政部下发了《关于支持政府和社会资本合作（PPP）模式的税收优惠政策的建议》的意见征求稿，建议免除PPP项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收和执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。
3 养老PPP项目实施过程建议
3.1 各部门紧密合作，加快推进项目前期工作
政府与社会资本合作项目的实施涉及财政、行业主管部门、国土、发改、税务等多个部门，政府部门应当组建专门的PPP项目实施领导小组，作为PPP项目的领导和协调机构，主要负责项目评审、组织协调和检查监督等工作，以实现简化审批流程、提高工作效率的目的。PPP模式是一种创新的投融资模式，与传统建设工程项目相比，PPP模式除了履行立项等基建审批手续外，还需进行PPP模式审批及项目收费定价及项目财政性支出（如有）审批手续。实施机构要联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进前期工作。
3.2 做好项目前期评估工作
在项目识别阶段，由财政部门汇总行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，同时，为确保财政中长期可持续性，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、财政一般公共预算支出情况，统筹考虑当期及长远需实施的PPP项目，对政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。
3.3 合理划分项目风险
在PPP项目准备阶段，公共部门需尽力降低前期风险，做好尽职调查，识别出各种风险因素并进行评估，项目识别阶段，做好风险识别，制定风险防范措施，项目回报机制设定时项目风险与收益及回报挂钩，在承担风险的同时应获得相应的回报。使风险能够在政府和社会资本间合理共担，建立风险防范监督机制，从技术、组织、计划实施、内外参与、法律责任等方面建立健全风险防范监督机制。
3.4 加大评价及监管力度
实施机构要加强组织实施，积极统筹协调，建立议事协调及联审机制，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，有力有序推进PPP工作，建立对PPP项目的监督机制，在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。鼓励推进第三方评价，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等方面进行综合评价，评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定调整价格、补贴，给予奖惩，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
4 结语
中国引入PPP模式的时间尚短，相关法律法规正逐步完善，PPP模式套路正逐步成熟。PPP模式下养老项目开发，在缓解政府财政压力、活跃民间资本、提升运营质量、加快经济转型等方面意义重大，若能合理使用，必会为当前的养老行业带来新的驱动力和跨越式发展。
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