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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

污水处理TOT项目定价及风险要素分析

发布时间：

2017-04-18

污水处理TOT项目定价及风险要素分析

孙玉清  张  慧

（江苏省设备成套有限公司工程招标咨询分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：TOT特许经营模式在我国城市污水处理中正得到越来越多的应用，政府将修建完工的污水处理厂项目移交给投资者运营，投资者通过收费获得回报。现结合南京城东污水处理项目，通过总成本费用、基础进水量、投资收益率，重点分析了污水处理定价的风险要素及TOT定价模型，并结合国内外污水处理定价实践提出了污水处理TOT项目定价的相关建议。

关键词：污水处理；TOT；定价；风险要素

 

0  引言

财政部于2014年9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提出运用社会资本在基础设施领域推广PPP运营模式，扩大融资渠道，提高基础设施项目建设效率，并实现政府、社会资本等相关方的风险分担及利益共享。随着PPP理念的升级和出台更多的规范政策，南京市城东污水处理项目于2015年11月26日正式签署PPP项目合同，以特许经营TOT方式采用“固定转让价，竞投服务单价”的方式选择社会资本，由此可以看出，污水处理项目定价是特许经营模式的核心，而项目定价的合理性也有利于项目相关方紧密合作，并吸引社会资本积极参与污水处理项目，从而实现特许经营项目的成功。本文结合南京城东污水处理项目，通过总成本费用、基础进水量、投资收益率，重点分析了污水处理价格的风险影响因素，并结合国内外污水处理定价实践提出了污水处理定价的相关建议。

1  污水处理TOT项目发展历程

城市污水处理厂是现代化城市建设中不可缺少的组成部分。近年来，随着城市化进程的加快，城市污水处理发展迅速，中国城市污水处理厂在新中国成立之初只有几座，总设计处理能力4万t/日，而截至2015年底，我国污水处理厂超过5 000座，总设计处理能力近2亿t/日，全国各大城市及85%以上的县城均已建成城镇污水处理厂。

污水处理作为公共基础设施项目是由国家财政投资建设，形成了政府垄断经营的市场格局，但是却普遍存在着污水处理费收费标准低、财政补贴经营的现象，导致污水处理厂亏损运营，在国家出台相关的政策鼓励以特许经营模式发展基础设施项目的背景下，要充分发挥市场在污水处理厂投资、建设和运营中的主导作用。根据环保部测算，未来将投资超千亿元用于污水处理项目的新建和改造，年运营费用接近千亿元，污水处理采用特许经营模式有利于缓解巨大的资金压力，全国已经建成的几千座、日处理上亿吨的污水处理厂如何摆脱亏损经营的模式，TOT特许经营模式应运而生。

所谓TOT，即政府部门将建成的污水处理项目设施移交给投资者运营，通常投资者需要支付一笔转让款，通过收费获得回报，特许期满后将经营权及污水设施无偿移交给政府方。以南京城东污水处理厂为例，经营权转让价格4亿元，社会资本以0.742元/m3的初始污水处理服务费单价中标，中标价格远远低于控制价，所以，TOT模式对解决现有污水处理厂经营困难的局面将有很大的帮助。

2  定价风险要素

污水处理项目采用TOT模式虽然能化解政府对污水处理厂经营困难的局面，同时解决资金短缺的问题，但是对于长达几十年的特许经营期，污水处理服务单价如何确定、存在着哪些风险将是影响TOT项目能否成功的关键因素。采用TOT模式的污水处理项目的预期收费标准，应综合考虑总成本费用、基础进水量、投资收益率等。

2.1  总成本费用

污水处理总成本费用主要包括运行成本、投资成本。运行成本主要是在运营期内为生产产品或提供服务所发生的全部费用，主要包括材料及动力费、职工薪酬、折旧费、摊销费、修理费、财务费用、尾水、尾气、污泥处置费用及其他费用等；投资成本主要包括银行利息和税收等。总成本费用是污水处理费用定价的重要因素，其中，污水处理工艺直接影响着污水处理厂的运行成本，常见的污水处理工艺包括A/B、A/O、A2/O、氧化沟、SBR、MBR等，不同的处理工艺直接影响药剂的选择、污泥含水率的控制等，进而直接对污水处理单价产生非同小可的影响。例如：南京城东污水处理厂采用的是A2/O工艺，污泥脱水后含水率降至60%以下外运处置，而同样采用TOT模式的仙林污水处理厂整体采用A2/O+MBR工艺，污泥脱水后含水率降至80%以下外运处置，仙林污水厂TOT污水处理服务费中标价比城东污水高出0.548元/m3，可见在总成本费用下，污水处理工艺的选择对污水处理费定价的影响。

2.2  基础进水量

污水的进水量以及进水水质是污水处理费的主要征收依据，所以，污水处理TOT项目对于基础进水量的设定往往比较敏感，容易被误解为给社会资本提供固定回报。污水处理项目TOT模式能够具备运营条件的一个关键因素在于“厂网分离”，首先，“厂网分离”的商业模式源自污水收费水平无法像供水行业补偿整个污水厂网系统的全成本。其次，“厂网分离”更有利于基础进水量的设定，地方政府负责污水处理进水管网的建设运营，实际的污水处理量很难被社会资本预测和管控，通常政府通过提供最低需求承诺使得社会资本减少对项目风险的判断，将溢价风险从污水处理服务费单价中剔除。因此，为了进一步减少进水量变动风险，基础进水量为污水处理TOT项目中常设条件，政府分担了原污水供应的风险。项目服务区内污水产生量或接管率实际情况与预测偏差较大，将导致污水处理厂进厂污水量达不到设计规模，使污水处理厂出现运营亏损，所以，为实现风险分担应合理设置基础进水量，在当进厂污水量未达到或超过基础进水量时，南京城东污水处理TOT项目通过设定“不足单价”或“超进单价”的方式，既保障项目公司资本性投入的正常回收，又维护了政府的合理利益。

2.3  投资收益率

投资收益率是社会资本进入污水处理TOT项目的主要考量指标，在特许经营期内合理的投资收益率能保证污水处理项目的正常运营并获得一定的利润，投资收益率与特许价格成正比关系，因此污水处理TOT项目污水处理费价格确定的另一个重要因素为投资收益率，投资收益率通常以长期贷款利率为基础，同时考虑借款利率、自有资金内部收益率、通货膨胀、机会成本和风险因素等，南京城东污水处理TOT项目最终确定投资收益率为不超过同期人民银行贷款基准利率下浮10%～12%。

3  现金流量法下的定价模型分析

污水处理TOT项目特许期不包含项目建设期，采用现金流量法下的财务净现值FNPV构建价格模型，应当去除污水处理厂建设期的净现值：

式中，FNPV为污水处理TOT项目在经济寿命期内的净现值；T为污水处理TOT项目的经济寿命期；n为污水处理TOT项目经济寿命期的第n年；Q为污水处理TOT日处理量（m3/d）；P为污水处理TOT特许价格（元/m3）；C为污水处理TOT经营成本（元/m3）；r为污水处理TOT投资收益率。

当FNPV≥0时，说明污水处理运营期内总收益大于或等于运营总成本，因此使整个特许经营期的净现金流量之和为零的价格即为临界特许价格。结合南京城东污水处理厂项目，特许经营期30年，2015年平均日污水处理量17万m3，2015年年生产成本约为8 500万元，投资收益率按2015年8月26日长期贷款利率5%，在不考虑价格调整及风险变量对特许期内主要因素影响的前提下，FNPV≥0，则：

经试算得到该污水处理TOT项目的特许价格为P≥1.37元/m3，目前南京市居民生活污水处理费为1.42元/m3，城东污水处理TOT项目的中标特许价格为0.742元/m3，初步认为该项目以TOT模式运营能够满足政府及投资方在全成本条件下的污水处理服务费要求，同时也符合污水处理市场化发展的目标。

4  国内外污水处理定价现状

中国城市水的治理起步晚、发展慢、政策体制落后，产生了低污水处理价格、亏损经营、财政补贴等现象，限制了污水企业的商业化发展，在国家大力推行PPP模式的政策鼓励下，污水处理项目将迎来巨大的发展动力，但污水处理定价尚未形成统一的模式。

欧美等发达国家污水处理实行政府定价或指导价，污水处理收费的政策和经验都比较成熟，比如：美国污水处理以运营总成本费用和营业利润通过投资回报率价格管制模型联系起来，这种价格的优势在于能够保证取得投资收益，使污水企业健康、良性的发展；英国通过最高限价的方式确定污水处理费的价格，政府周期性地对增长系数进行调整，促使企业通过技术改进及优化管理等来获得自身利益最大化，该方式充分调动了企业参与生产经营的主动性；日本污水处理价格采用基本价格和数量价格，两者随着处理数量的变化而变化，污水处理价格随着处理量增加而下降；法国则通过委托经营权拍卖等形式选择污水处理的价格。

5  结语

本文讨论了污水处理TOT项目定价风险要素及模型分析，并结合国外污水处理费的定价方法、经验和政策，对污水处理定价提出以下几点建议：

（1）引入竞争机制，促进污水处理市场化发展。现行污水处理企业经营管理落后、市场垄断，污水处理企业缺乏有力的技术革新措施，无形之中增加了运营成本，在污水处理企业引入竞争、打破垄断，有利于促使企业发挥创新能力，降低经营成本，达到确定合理的污水处理价格和提高效率的目标，完成污水处理市场化发展，而TOT模式对现有污水处理厂的运营将是一个有效的手段。

（2）污水处理价格的制定原则。充分认清污水处理价格的实质，其不仅仅是满足污水处理厂的日常运营，更不是一个公益项目，制定污水处理价格应充分考虑全成本费用、运营经济效率、投资收益等因素，并遵循“公平、平等、谁污染谁付费”的原则。

（3）完善价格调整机制。污水处理价格单一、固定，不利于污水行业可持续发展目标，而污水处理特许经营周期长，必须通过设定完善的价格调整机制来适应经济社会发展的需要，一般可以加权平均为原则通过调价公式的方式设定，这样既可以实现政府追求污水处理行业的可持续发展，也可以保证特许经营项目公司利润的实现。

（4）建立完善的污水成本监管制度。污水处理TOT项目必须明确政府作为监管主体的地位，以污水处理成本核算会计制度的形式深入到污水处理价格的每一个影响因素，有效地形成对污水处理项目的监管。

 

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