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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

PPP项目招标采购过程中价格分权重设置探析

发布时间：

2017-03-16

PPP项目招标采购过程中价格分权重设置探析

胡应超

（江苏省设备成套有限公司招标采购咨询分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：随着PPP项目的大力开展，在实践过程中出现了一些新情况、新问题，存在与现有法律法规的冲突、歧义和矛盾之处，尤其在招标采购过程中更为突出。现针对PPP项目招标采购过程中所遇到的问题，浅析如何设置价格分权重大小，为未来PPP项目的顺利实施提供参考。

关键词：PPP项目；招标采购；价格分；权重

 

0  引言

PPP 是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”，指政府与私人组织合作建设城市基础设施项目，以特许经营权协议为基础，形成“利益共享、风险共担、全程合作”伙伴关系，减轻政府财政负担，减小企业投资风险。2014年在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题，9月财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号），12月发改委和财政部下发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），将PPP模式作为创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、加快政府职能转变具有重要意义。

1  PPP项目采购是否适合政府采购法

从我国《政府采购法》对采购活动和服务采购对象的定义来看，PPP项目选择合作伙伴的活动应适用政府采购法律制度，这既是《政府采购法》的基本要求，也是行之有效的务实做法。

（1）从法律定义上看。我国的《政府采购法》第一条第一款规定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”第二条第七款规定“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”PPP项目就是特指政府公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动，本质上应属于政府采购服务项目范畴。

（2）从资金性质来看。通常判断货物、工程和服务是否纳入政府采购的标准在于是否使用“财政性资金”。依据付费模式，PPP项目可以分为三类：使用者付费项目、使用者付费加一定政府补贴项目和政府付费项目。显然，使用者付费加一定政府补贴项目、政府付费项目都使用了财政性资金，适用《政府采购法》，属严格意义上的政府采购。使用者付费项目，也就是特许经营，合作伙伴通过特许经营权获取应得利润，是政府经营权的一种转让，也是政府远期收益让渡。因此，用户付费模式的PPP项目算广义的政府购买服务。

（3）从财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中第一大项第三款，明确指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。”这从本质上指出PPP项目的合作是政府购买服务的行为。

2  政府采购价格分权重设定

财政部为了加强政府采购项目价格评审管理，规范评审行为，维护采购活动的公开、公平和公正，保护采购人合法权益，发布了《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》，文中第二项对采用综合评分法价格分评审方法给出了明文规定“政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，除执行统一价格标准的服务项目外，采购人或其委托的采购代理机构应当依法合理设置价格分值。货物项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于30%，不得高于60%；服务项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于10%，不得高于30%。”明确规定了政府采购服务性项目，价格分不得超过30%。

财政部于2014年发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知中明确指出了政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。若采用财政部发布的《价格评审管理通知》，则PPP项目招标采购价格分权重不得超过30%。

3  PPP模式实际操作价格分权重

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十二条中规定：“综合评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度以及相应的比重或者权值等。上述因素应当在招标文件中事先规定。”其中价格因素是政府采购中较为重要的一个因素，它关系到政府采购资金的节约率、项目质量，会对投标人报价起到一定的导向作用。

那么在PPP项目实际操作中，是否一定要参考政府采购法律法规。从目前业内的实际情况来看，价格分值的权重从30%到70%都有，并无统一的规定，国家财政部、发改委也暂未推出PPP投资采购招标细则。参考国家财政部第一批PPP示范项目“南京市城东污水处理PPP项目”招标细则中，价格分的占比为50%，作为国家财政部PPP示范项目，其招标评审细则也是具有一定代表性的。

4  PPP项目采购价格分占比过高的弊端

价格分占比过高，等于在招标文件中就已告知了所有投标人，本项目采购人主要考察的就是投标人的报价，投标报价的高低决定着投标人的“命运”，从而忽略了质量、技术因素的决定性作用，一个采购项目的质量、技术条件，直接决定着采购项目的采购价值和使用价值，直接反映采购需求的满足程度，直接体现着采购效果，如价格分完全压倒了质量、技术等多个因素的总分，投标人完全可以低价就能占据“制高点”，以“一俊遮百丑”，就无法体现质量、技术的决定性作用，其弊端显而易见。

作为财政部PPP示范项目的安徽省安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目，该项目将整合安庆市区规划范围内180 km2已建、在建及规划中的污水设施，统一交由中选社会资本进行投资、建设、运营、管理。但其最后的中标结果在业内引起了一片争议，就是最终的中标价格，在污水处理投标价上，北排的0.39元/t明显低于深水的1.67元/t和首创股份的2.6元/t，此价格已远远低于当前污水处理的普遍价格，也低于业内正常的污水处理成本，一经公布顿时引来一片哗然。

低价中标后的合同履行期间，中标人往往会向业主单位摊牌，以种种理由强调其履约困难，要求追加合同款，以弥补其不合理低价所造成的损失。如果业主单位不能满足中标人的要求，中标人通常会采取以下应对措施：

（1）以劣代优，提供伪劣货物、服务和工程，以牺牲工程质量的方式降低项目成本，创造盈利空间。

（2）故意拖延工程进度，增加业主单位的进度压力，迫使业主单位妥协。

（3）创造解除合同的条件，人为恶意地提前终止合同，以减小其履约成本，业主单位不得不重新选择供应商，严重影响项目进度。

可以看出，“恶意低价投标”虽然表面上看似可以降低业主单位的项目采购费用，但是，最终在合同履行期间将很可能迫使业主单位增加项目费用，影响合同的正常履行。如业主单位拒绝增加项目费用，中标人则以牺牲工程质量和工程进度的方式要挟业主单位妥协，此举对业主单位所造成的负面影响极大。

5  PPP项目采购价格分占比过低的弊端

价格分占比过低也会带来一定问题。将技术、业绩、财务状况分放在首位，价格分占比过低，这样就会让大型、知名企业在客观分上与中小型企业拉开差距，掌握项目的主动权，从而投标报价对中标结果带来的影响降低，这对中小型企业是一种“扼杀”，不能节约采购成本，无法提高采购资金使用效益，导致“高价中标”。

6  台州路桥区滨海污水处理厂PPP项目案例

台州市路桥区滨海污水处理厂一期工程设计规模为1.95万m3/d，近期规模6.0万m3/d，远期规模为20.0万m3/d。本次项目实施工程为近期规模达到6.0万m3/d，项目公司接收一期污水处理设施，扩建4.4万m3/d污水二级处理构筑物，同时新建6.0万m3/d深度处理构筑物。项目总投资约3.2亿元，其中一期项目转让费8 000万元，二期项目投资约2.4亿元。项目建成后出水执行《台州市环保局关于台州市城市污水处理厂出水指标及限制值表（试行）》（“准Ⅳ类标准”）。

在编制招标文件时，我们将技术标分为了四大块，分别为：投标人综述，建设、运营与移交方案，项目财务方案，法律方案，总分值50分，商务报价分同样为50分。不突出商务报价的重要性，但保留了商务报价的竞争性。

评分总值为100分，分值（权重）分配如表1所示。

表1  分值（权重）分配表

评分项目

投资经验、运营能力、业绩

财务

状况

资质

荣誉

建设、运营与移交方案

财务

方案

法律

方案

价格

评分

分值

7

6

2

20

10

5

50

质量、技术指标分值总共27分，占技术标总分的54%，突出质量技术服务指标，是实现质量第一、物有所值的采购目标的客观要求。价格分50分，占总分值的50%，突出价格竞争的必要性，减少政府的财政支出压力。

7  合理设置价格分权重

（1）权衡利弊，合理确定权值分布。采用综合评分法的PPP项目采购，价格分权重不走极端，要在充分考虑技术、财务状况、信誉、业绩、对招标文件的响应程度的前提下，来综合设定价格权重分布，以体现价格分值设定的科学性和合理性。

（2）以突出技术指标为前提确定价格分权重。突出质量技术服务指标，是实现物有所值采购价值的客观具体体现。在设定价格分值时，要适当突出质量、技术指标的重要性，真正实现质优价廉，体现技术与价格的完整统一，减少价格分值过大的负面影响。

（3）对PPP项目采购而言，要具体问题具体分析，采购人或采购代理机构要制定比较有说服力的价格评分依据，要公正对待每一个评标因素，真正使价格分既有针对性又有合理性，让投标人信服。

8  结语

目前，PPP模式在我国已上升到体制机制改革层面，政府对于PPP模式的推广势在必行。PPP模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面存在很大特殊性，在实践中难免存在与现有法律法规的冲突和矛盾之处。如何合理化解矛盾，如何合理确定价格分权重，让采购人招到安全可靠的合作伙伴是未来PPP项目采购过程中的重中之重。

 

[参考文献]

[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国政府采购法（2014年修订）[S].

[2] 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知：财金[2014]76号[A].

[3] 财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知：财库[2007]2号[A].

[4] 政府采购货物和服务招标投标管理办法：财政部部长令第18号[A].