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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

浅析咨询机构在PPP项目咨询中的作用

发布时间：

2017-01-18

浅析咨询机构在PPP项目咨询中的作用

李再莅

（江苏中江成套工程咨询有限公司，江苏 南京 210009）

摘  要：随着政府与社会资本合作模式（PPP模式）在国内的大力推广，第三方专业咨询机构在PPP项目中的作用越来越关键。现以黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目咨询全过程中的特殊处理为例，分享成功经验，希望能为咨询机构开展咨询工作提供一定的帮助。

关键词：东极小镇PPP项目；咨询机构；咨询团队；付费机制；特许经营权证

 

0  引言

从2014年底至今，政府与社会资本合作模式（PPP模式）得到了极大的推广和运用。由于PPP合作模式多种多样，要面对的问题也是千变万化的。财政部、国家发改委在相继发布了一系列关于政府与社会资本合作的相关文件和要求的同时，都提出了政府必要时应聘请专业咨询机构来确保项目操作规范和高效，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及实施效率。专业咨询机构可以为政府提供多项服务：前期准备工作（实施方案编制、物有所值评价、政府财政能力分析等）、社会资本的采购代理工作、项目整个过程的法律咨询、参与政府与社会资本的谈判、协助政府与社会资本签署协议等。服务内容可以是其中之一，也可以是全过程服务。

PPP项目的实施，在为咨询机构提供新的发展机遇的同时也迎来了挑战。许多咨询机构（如工程咨询、造价咨询、招标代理、律师事务所、会计师事务所等咨询机构）蜂拥而至，导致PPP项目咨询市场鱼目混珠、咨询质量参差不齐，甚至有的项目由于文件编制质量问题导致项目无法落地。随着时间的推移，这种现象将会越来越突出。PPP项目咨询市场这块大蛋糕，也会随着时间的推移，将会越来越集中在为数不多的几家优秀咨询机构手中。那么，咨询机构应如何做好PPP项目的咨询工作，在这新兴的咨询领域里尽快占有一席之地呢？

笔者参与过多个PPP项目的咨询工作，本文就以黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目咨询全过程中的特殊处理为例，与大家一起分享成功的经验，希望对大家从事咨询工作有一定的帮助。

黑瞎子岛配套功能区东极小镇（下称“东极小镇”）位于黑龙江省东北部抚远市，北至抚乌公路，东、南界至建黑高速延长线，是世界唯一的内陆“两国一岛”，中方主权171平方公里，俄方164平方公里。2011年，受国务院委托，国家发改委正式批复《黑瞎子岛保护与开放开发总体规划》。黑龙江省委、省政府积极组织实施《黑瞎子岛保护与开放开发总体规划》，把黑瞎子岛作为全省改革开放的特区，全力推动保护与开放开发。但黑瞎子岛生态环境脆弱，不宜在岛域进行大型开发建设，整个旅游服务配套功能区只能集中在岛下，根据“一岛三区”的总体规划，主要由东极小镇承接黑瞎子岛旅游服务配套区功能。

东极小镇是一个新建的、以生态旅游为主的特色小镇，整个小镇总占地面积670.44公顷，其中城市建设用地面积473.59公顷，水系面积131.9公顷。

东极小镇采用PPP运作模式进行投融资、建设、运营维护，总投资估算为48.8亿元（其中，项目资本金占总投资的25%）。建设内容分为公共管理与公共服务设施、生态保护工程、基础设施、公用事业、绿化广场工程、观光交通6类。PPP项目运作形式有BOT、TOT、BOOT三种。其中，东极小镇范围内公共建筑、基础设施拟采用BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）运作模式；东极小镇范围内特许经营权、东极小镇外抚远辖区内与东极小镇相关旅游资源和黑瞎子岛上旅游资源特许经营权拟采用TOT运作模式。

社会资本由抚远市东极小镇建设和管理委员会通过资格预审、公开招标方式确定，中标社会资本与政府指定的政府方出资代表“抚远市黑瞎子岛东极小镇运营管理有限公司”、“中国政企合作投资基金股份有限公司”分别以70%、10%、20%股权比例共同注资成立PPP项目公司，负责项目的投融资、建设、运营维护。整个项目建设期10年，特许经营年限30年，运营期从建设期开始后的第4年起算。

东极小镇PPP项目是一个建设范围广、投资大、运营期比较长的一个新建项目，加上其地理位置的特殊性，国家及省市领导给予了高度重视。本文从整个项目前期咨询过程，总结其与其他PPP项目相比的独特之处，以供参考。

1  项目咨询团队组建

在参与东极小镇PPP项目咨询机构比选时，首先了解到项目的建设内容、项目的地理位置及其建设的重要性以及咨询机构服务内容，因此在组建咨询团队时，就从项目需求出发，采用了联合体投标方式，最终我们这个团队成功获得了该PPP项目的全过程咨询服务。

本项目咨询团队由江苏省设备成套有限公司、国浩律师（南京）事务所、江苏东方建筑设计有限公司三家单位组成，江苏省设备成套有限公司为牵头单位。其中，江苏省设备成套有限公司主要负责实施方案编制、财务测算、投资估算、采购代理等工作；国浩律师（南京）事务所主要负责项目合同及特许经营权协议的拟定；江苏东方建筑设计有限公司负责做项目前期规划，辅助完成投资估算。参与咨询人员有工程咨询人员、造价咨询人员、财务分析人员、律师、规划设计人员等。整个团队从方案编制、规划设计、投资估算、财务分析、合同编制到后面的采购代理，均全程参与，三家单位紧密合作，这样既保证了文件质量，又提高了工作效率，同时也锻炼了一批PPP项目咨询人才。从项目推介会到后期投标人投标，咨询机构提供的项目实施方案及项目合同、采购文件的质量均得到了多方赞赏。

专业人做专业事。事实证明，PPP项目咨询团队应该根据项目的需求组建，需要有丰富经验的各类人才如律师、财务专家等加入，而不要为了节省成本或其他原因，安排非专业人员或跨专业跨行业人员完成咨询任务。有的招标代理机构参与PPP项目咨询服务，让招标代理人员负责编制实施方案、项目合同、采购文件，实施方案和项目合同质量就不说了，单就采购文件就不符合PPP项目需求，完全延用施工招标的版本来编制社会资本采购文件。可想而知，这样的咨询成果，会给后期项目的实施带来多大的困扰。这样的咨询单位，终究会在这个领域没有立足之地。

2  发挥优势，提高效率

根据项目本身特点，发挥咨询机构优势，制定工作程序，建立沟通制度，提高工作效率。

参与PPP项目的咨询机构应该在咨询工作开展前拟定项目工作程序和沟通制度。除了对咨询机构的工作程序做出规定外，还应帮助政府建立一个高效且有机配合的项目组织。

PPP项目，从项目前期准备到项目的建设、运营和移交，咨询机构、社会资本通常会与政府多个部门建立各种复杂关系。为了提高工作效率，保证项目顺利实施，咨询机构应在工作开展前，利用自身优势和实践经验，考虑如何促使政府与咨询机构、社会资本的有效对接、充分沟通，拟定出项目工作程序和沟通制度。这是保证PPP项目顺利实施、成功落地的前提。

在东极小镇项目咨询服务中，我们首先拟定了咨询工作进度计划和沟通制度，就PPP合作模式相关知识对政府进行了宣讲。根据项目建设周期及运营周期长、涉及范围广等特点，建议政府首先成立了代表政府方出资的平台公司以及对东极小镇履行行政监督与监管职能的东极小镇建设和管理委员会。这样，咨询机构在咨询过程中有了高效解决问题的渠道，而政府平台公司及东极小镇管委会通过全程参与项目前期的准备工作，加深对实施方案和项目合同的理解，为后期项目的实施奠定了基础。同时，我们还与多方潜在投标人进行沟通，听取他们好的建议。方案中收益来源途径、土地问题的处理，都从潜在社会资本那里得到了启发。

PPP项目咨询机构在与潜在投标人、政府沟通时，应保持相对客观的立场，在政府与社会资本之间起到双向沟通、桥梁作用，让政府与社会资本在理念和实施方面有效对接。要平衡好政府与社会资本的利益关系，在考虑社会公众利益的同时也要考虑社会资本的合理利润。这样，才能在保证政府利益前提下，吸引更多的社会资本参与本项目的竞争，实现项目价值的最优化。

3  突破常规，创新工作

PPP项目咨询不同于普通的工程项目咨询，每个项目都有其特殊性，不可复制。咨询机构在咨询过程中，可能会遇到许多新问题，有的可能还是国家现行体制无法解决的问题。这时，要在法律法规允许的情况下，勇于突破常规，有所创新。要具体项目具体分析，实施方案、项目合同、采购文件等均要反映项目的实际情况，对于项目的经济、技术、法律等方面的问题要合理、完整、严谨，制定的方案可操作性强。由于PPP项目合作期限长，因此，即便是一个微小的疏忽，都可能给项目实施带来长期不利影响，甚至导致项目失败，给国家造成严重经济损失。

在东极小镇PPP项目咨询过程中，我们就有许多突破常规的设计。这里主要讲我们是如何解决东极小镇付费机制、项目运营期起止日期及特许经营权证的发放问题。

3.1  东极小镇PPP项目付费机制

PPP项目的付费模式包含了政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。在东极小镇PPP项目30多个子项目中，垃圾处理和污水处理项目属于政府直接付费模式，其他项目为使用者付费和可行性缺口补助模式。为方便结算，我们从项目整体考虑，把不同时期运营的项目、不同付费机制的项目综合在一起考虑，在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号中所给的运营补贴公式的基础上作了一定的修改，将东极小镇整体模式设为可行性缺口补助，将政府付费和使用者付费两种模式反映到一个公式中。

政府每年支付给项目公司的可行性缺口补助公式计算如下：

其中：a——如果n＜26，a=1；n≥26，a=n-23。

3.2  东极小镇PPP项目运营起止日期的确定

东极小镇PPP项目涉及30多个子项目，项目合同中约定，当各子项目达到运营条件后，政府相关部门就应颁发特许经营权证书，项目公司开始运营，每个子项目运营时间均为30年。这样，各子项目开始运营时间不一致导致项目移交时间不一致，带来很多后续问题难以解决。针对此情形，我们设置了项目整体运营期和整体移交期。具体约定如下：东极小镇项目整体运营期从建设期开始的第4年起算，运营期限为30年，到第33年末完成运营，第34年开始项目整体移交。移交期限在项目整体移交期限前的子项目，在其运营期限结束时，甲方可要求乙方移交，也可双方协商，将该子项目运营期限延长至整体移交期限。移交期限在项目整体移交期限后的子项目，在整体运营期限结束时，如已实现了合理收益，可双方协商，将该子项目运营期限提前至整体移交期限。

3.3  东极小镇PPP项目特许经营权证的发放

东极小镇PPP项目特许经营权证的发放牵涉到交通、旅游、水利等部门，项目实施过程中也有许多审批程序，为了提高工作效率，促进项目高效运转，咨询机构建议政府成立了抚远市东极小镇建设和管理委员会。由抚远市人民政府授权东极小镇建设和管理委员会统一负责PPP项目特许经营权证的发放，同时履行政府的监管、行政监督职能。

4  实地调研，获取基础数据

咨询机构应摒弃传统的咨询思维模式，发挥咨询机构的优势，积极主动解决咨询过程中碰到的各种问题，为政府出谋划策，完成方案编制、采购代理工作，促成项目成功实施。

东极小镇PPP项目是一个以旅游为主的新建生态宜居小镇，所处地市财政资金缺乏，人口稀少，旅游资源未得到充分利用。刚开始开展咨询工作时，我们面临的问题是政府财政承受能力差，不能给予项目任何补助；当地可用资源少，人流量少，项目公司回款路径几乎无。在这种情况下，想完成实施方案的编制，对我们来说是一个挑战。面对困难，我们咨询团队并未放弃，而是积极主动与政府沟通，多次深入当地进行调查、取证，拜访当地的发改委、规划局、审计局、土地局、旅游局、交通局等多个部门，了解当地政府的财政状况、税收政策、工程造价结算方式、当地旅游业发展情况等。

在取得第一手资料的基础上，我们开始了东极小镇的规划方案设计、实施方案的编制。在方案编制过程中，我们咨询机构在如何帮助政府挖掘项目收益来源途径上花了大量时间。项目的规划设计，与整个东极小镇的产业规划紧密相关，而产业规划的好坏，又与项目收益戚戚相关。所以，除了向规划设计专家、产业规划专家、旅游公司请教学习外，还积极参与政府的产业规划设计。对当地已有的旅游资源进行整合，寻找旅游产品线路，设定旅游资源特许经营范围。

由于政府财政承受能力有限，政府对东极小镇PPP项目产生的税收，除上交国家部分以外地方留存部分，均通过财政预算返回到项目公司，作为政府付费的资金来源之一。这样，对东极小镇可能产生的税收就需要有较为准确的测算。本着对政府、对投标社会资本负责的态度，我们专门聘请了“上海一页税务师事务所有限公司”税务师作了本项目建设期和运营期涉税情况分析，走访了当地的税务局，根据国家、项目所在省、市的相关规定，组织人员对东极小镇项目在建设期和运营期产生的税收进行了测算。根据测算结果，合理地设置了方案中的付费机制。

最终，在东极小镇PPP项目收益来源途径里，经过测算，公共建筑租赁收入、停车位租赁、公共建筑运营收入、公用事业收入、旅游收入分别占总收入的7%、2%、17%、39%、35%，使得项目投资财务内部收益率（税后）达到8.14%，项目投资回收期为15.8年（税后静态），还款期为17年（含建设期）。这样的结果，对社会资本是有吸引力的，达到了采用PPP模式运作东极小镇的目的。

5  结语

东极小镇PPP项目在咨询团队全体人员的通力合作下，成功进入了国家第二批PPP项目示范库。目前已进入投标人编制投标文件阶段，政府和咨询机构都很期待项目成功落地。

通过本项目的实际操作，我们积累了很多宝贵经验，相信在今后的PPP项目咨询服务中，我们会做得更好。届时，再与大家一起分享成功的经验。

 

[参考文献]

[1] 周兰萍.PPP项目运作实务[M].北京：法律出版社，2016.

[2] 何春丽.PPP示范案例的机理分析与法律适用（含国际PPP经验借鉴）[M].北京：法律出版社，2016.

[3] 金诺律师事务所.政府和社会资本合作（PPP）全流程指引[M].北京：法律出版社，2015.

[4] 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知：财金[2016]90号[A].

[5] 住房城乡建设部 国家发展和改革委员会 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知：建村[2016]147号[A].

[6] 财政部就《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订稿）》征求意见：财办金[2016]118号[A].