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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

PPP模式在环保项目中的应用分析

发布时间：

2017-01-06

PPP模式在环保项目中的应用分析

黄  剑

（江苏省设备成套有限公司国际工程招标分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：随着经济社会的快速发展，传统的环境管理逐渐被环境治理所取代而成为环境领域的发展趋势。在环境治理领域引入PPP模式成为一个新的选择。现就PPP模式在环保项目应用中受内外动因和制约因素分析的基础上，提出了相应的对策建议。

关键词：环保项目；PPP模式；动因；制约因素；对策建议

 

0  引言

公私合营（Public-Private Partnership）模式，即政府与社会资本合作模式，是建立在基础设施和公共服务领域之上的一种长期合作模式。PPP模式最早是由英国政府于1982年提出的。在PPP模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府公共部门进行合作，参与到公共基础设施建设中来，就公共产品或者公共服务建立起一种相应的合作关系。PPP模式的主要优点在于将市场机制引入到基础设施的建设中来，这种模式促进了投资主体的多元化，减轻了财政负担，使项目参与各方组成战略联盟，发挥了政府部门与民间资本的各自优势，以最有效的成本为公众提供高质量的公共产品和服务。目前，PPP模式已经被广泛应用于城市供热、市政道路建设、机场、医院、棚户区改造、环保等多项领域中。

环境?；た晌蚓梅⒄褂炝己猛獠炕肪?，区域经济发展反过来又会推动环境保护所需的资金和技术支持。2016年，环保部、财政部等部委联合下发了第三批政府和社会资本合作示范项目516个，计划总投资金额达1.17万亿元，项目覆盖交通、能源、市政、环保等多个领域，政府统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产及资源，通过建立完善的项目回报机制，进一步激发社会资本参与热情。

1  PPP模式在环保项目应用中的动因分析

“十三五”时期，“绿色发展”成为引领我国全面建成小康社会的五大发展理念之一，节能环保产业已经成为加快培育和发展的战略新兴产业，商务部副部长在第九届中日节能环保综合论坛上提及，“十三五”时期我国节能环保将得到高速发展，全社会投资规模将会达到17万亿人民币，这将有力地推动经济转型升级和可持续发展，为广大私营企业提供了广阔的市场和商机。

1.1  现实融资的需求

政府与社会资本合作出台了许多指导性意见，如《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），随着国家层面的部门规章制度的陆续出台，在我国掀起了新一轮公私合营的高潮?；繁Ｏ钅烤哂刑辶看?、项目多、投资金额大、回收周期长等行业特点，从环保项目的立项、设计及工程推进，到项目后期的运营维护和管理都需要巨额融资?；繁Ｏ钅抗こ探ㄉ瓒颍踔凉?，如果全部依靠政府公共投入难免会给地方财政带来巨大的财政压力。因此，从缓解政府财政压力、拓宽社会资本投资渠道等角度来看，采取PPP模式也是环保项目的特点和现实融资需要所决定的。

1.2  环保事业发展的需要

多方共赢、风险负担、利益共享，是PPP模式的精华。就环保项目来说，其项目建设费用高、专业性强，通过PPP模式，从政府的层面来看，利用PPP的融资模式可降低政府财政资金的投入规模，减少财政支出，政府可以将有限的财政资金投入到更多的基础性行业和民生领域。此外，PPP模式下政府和私营企业是一种合作关系，减少了政府的行政干预，有效促进政府的职能转变，政府可以将有限的行政资源放到对环保事业的规划和监管中来。

在PPP模式下，企业能够以平等主体身份直接进入交通、环保、能源等一些基础设施行业中，进一步激发私营企业的投资热情和市场活力。首先，采用PPP模式，私营企业可以充分利用其雄厚的资金实力和管理的专业性，服务于环保事业，与此同时，政府通过发挥其监督管理领域的长处，使得各方主体在环保项目中各得其所、各尽所长，以达到把环保项目建设好、运营好的目的，从根本上推动环保事业的健康发展。其次，采用PPP模式还有利于加快我国环境治理工作管理方式的多元化，从过去一味强调行政干预的管理模式转变为“多元共治”的管理模式，把社会企业、环保组织、媒体以及社会公众都纳入到环境治理工作中。

2  PPP模式在环保项目应用中的制约因素

目前，我国PPP项目实践还处于探索和起步阶段，根据国家发改委发布的信息显示，截止2015年11月，全国已签约的PPP项目为329个，占推介项目数量1 043个的31.5%，废水、垃圾处理项目为104个，占31.6%。很多地方，仅有10%～20%的PPP项目与社会资本达成了初步意愿，在公布第三批政府和社会资本合作示范项目的同时，也有包括南京市垃圾处理设施项目在内的4个项目被调整出了PPP项目范围。制约环保项目PPP模式推进的因素主要体现在以下几个方面：

2.1  缺乏制度保障

近年来，PPP项目运作模式在我国如雨后春笋般发展起来，推动了社会事业的发展，但也存在一些现实的制约因素。从整体发展情况来看，国家缺少一套完善的PPP发展规划和法律法规，多是项目涉及到多少单位，就由多个单位联合行文，例如，在公布第三批政府和社会资本合作示范项目时，就有环保部、发改委等20个部委联合下文，虽然发挥了各个部门的职能作用，但也容易导致在项目实施过程中出现与现行法律法规或者部门规章规定相冲突的情形。一旦出现冲突，由哪些职能部门解释或者解决，目前主体尚不明确。此外，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）与发改委、交通部等五部委联合出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中关于PPP合同指南规定存在不一致时该如何处理等等，都成为阻碍PPP模式在包括环保项目在内的各个行业领域的推进和实施。

2.2  缺乏第三方专业评估

因PPP项目涉及政府和私营企业双方利益，PPP项目的设计方案既不能由政府一方确定，更不能由私营企业作主，而应该由专业的第三方评估机构从专业和中立的角度进行专业评估。采用PPP模式的项目大多数建设周期长、专业性强、资金投入大，涉及到财政、环保、市场营销等多个领域，项目的可行性评估与政府财政承载力等都离不开专业机构的评估和论证，只有专业的机构评估和论证后，才能保证PPP项目规划、建设的科学性。一旦前期收益率、投资回报周期等评估失误，必然会影响项目决策，增加政府投资成本和预期的运行效益。

2.3  各方参与度有待提高

从当前实际运行的PPP项目来看，无论是社会资本还是金融机构对于PPP项目的参与度都有待进一步提高。究其原因，一方面是政府推出的PPP环保项目建设周期长，投资规模大，且环保项目多具有公益性质，收益率普遍较低，这些都是制约社会资本参与到PPP环保项目的一个重要因素。另一方面，金融机构进入到PPP项目的实践探索刚刚起步，很多金融机构习惯于通过传统的抵押品、担保品来实现资金的支出和利润的获取，只依靠政府承诺函或者土地抵押等政府项目难以满足银行等金融机构资金审批手续，加之，法律法规保障的不完善，使得金融机构面对PPP项目往往“心有余而力不足”，多抱有一种等待观望态度，真正敢于大胆进入，大胆探索的较少，尤其是金融机构自身面临的金融改革也使得他们更多专注于较为“熟悉”的行业和领域。

3  PPP模式在环保项目应用中的对策建议

将PPP模式引入到环境治理项目，可改善传统环境治理模式中的规划不全面、功能单一化、忽略与经济、社会的联系等问题。针对PPP模式应用于环保项目的上述诸多制约因素，应采取有效措施加以解决。

3.1  完善PPP环保项目应用制度保障

目前环保项目领域PPP模式应用缺少法律法规等专门规定，建议相关职能部门尽快出台PPP环保项目应用的相关规定，完善环保项目领域PPP模式运行的规则和标准体系，为环保项目的风险识别、投资回报、整体收益等进行科学判断。此外，规范、科学的规章制度的制定和执行，也使得政府、企业等多方主体能够严格遵守PPP模式运行下的制度要求，建立平等主体关系，增强法律意识，避免行为失范。

3.2  搭建PPP环保项目多方合作平台

在PPP模式下，政府和企业应是平等主体，政府和企业都应该遵循市场化运作模式，一方面，政府要将优质环保项目推向市场，通过建立公共交易平台等方式，鼓励和吸引企业参与的积极性和主动性。此外，政府作为掌握公共资源的优势主体，应该为企业提供安全、高效、便捷的优质服务，做好项目的监管，保障参与企业的合法权益。另一方面，企业要根据自身技术专长和财务状况，合理选择适合其发展的项目，既不能贪大求全，也不能裹足不前，争取在新一轮PPP项目中占得市场主动和发展先机，创造更大经济效益和社会效益。

3.3  创新PPP项目金融产品和服务

一方面，政府相关金融管理和监管部门要尽快做好PPP环保项目与金融机构的有效衔接，鼓励银行、担保、信托等金融机构创新金融产品。例如，鼓励证劵公司直接提供保荐、并购融资，或者环保项目资产证券化等方式，为企业提供更多资金保障；保险公司开发新的金融险种为PPP环保项目的后期运行风险提供承保。另一方面，金融机构要主动深入项目一线，为企业融资做好服务。

4  结语

环保项目作为一项公益性项目，社会资本的回报主要来自于政府。因此，政府要根据自身的财政状况和管理能力选择合适的PPP模式，并对环保项目做好可行性分析、风险识别，真正让PPP模式在环保项目中发挥其功效，推动环保事业的健康发展。