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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

某市政道路PPP项目可行性及必要性分析

发布时间：

2017-01-04

某市政道路PPP项目可行性及必要性分析

徐文斌  王晓妍

（江苏省设备成套有限公司基础设施咨询分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：在城市基础设施建设中，有一类属非经营性项目，即在建设后缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本，这类项目是否可以按PPP模式建设。现从国家有关PPP政策入手，论证这类项目以PPP模式建设的可行性，并分析了某市政道路PPP项目的实施方案中有关实际运营服务和绩效考核等内容，进一步论证了政府付费模式下以PPP模式建设城市基础设施的可行性和必要性。

关键词：PPP模式；DBOT；运营服务；回报机制；绩效考核

 

1  采用PPP模式建设政府付费模式下基础设施建设可行性分析

某市为抢抓国家“一带一路”战略机遇，提升城市竞争力，推动产业结构调整升级，为大型企业入住提供更好的基础设施服务，拟建多条市政道路。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文），严格限定了地方政府举债程序和资金用途，如何继续推进市政道路建设已经成为急需着手解决的问题。

从2014年开始，国家大力推广运用PPP（政府和社会资本合作）模式，国务院及有关部委相继出台了一系列有关PPP的政策，通过对政策的学习和把握能更好地解决市政道路按PPP模式建设的问题。

（1）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）明确指出：“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。”

（2）财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定，在PPP项目中“社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

（3）根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）对PPP项目的分类，PPP项目可以分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。1）经营性项目是指“具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”。经营性项目的付费机制主要以使用者付费为主。2）准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目”。准经营性项目的付费机制由使用者付费加上政府补贴组成。3）非经营性项目，又称为公益性项目，是指“缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，非经营性项目可通过政府购买服务的方式。

某市的市政道路项目（以下简称本项目），属于PPP项目分类中的非经营性项目，缺乏使用者付费的基础，因此需要通过政府购买服务的方式，依靠政府付费的机制进行投资成本的回收，满足国家相关政策要求。

采用PPP模式可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，社会资本作为利益主体，可通过政府付费的形式获取合理的投资收益，在特许经营权许可的范围内，为推动项目可持续发展，项目公司将尽可能降低运营成本。此外，项目公司还受到可用性、使用量及绩效考核等绩效指标约束，公司营收直接与最终产出挂钩，项目公司必须在能力范围内使产出最大化和质量最优化，保证市政道路的建设质量。

鉴于以上分析，本项目按PPP模式运作是有必要和可行的，以下做具体分析。

2  本项目建设内容、交易结构及运作方式

本项目总投资约22亿元，包含建设投资（包括工程费用、工程建设其他费用、预备费）、建设期利息。拟建9条市政道路，包含市政道路和配套绿化、路灯等，合作期10年，其中建设期2年（2017—2018年）。投融资结构为：政府方和社会资本方合资成立项目公司，项目资本金占总投资的30%，融资占比约70%。资本金中政府方持有20%的股权，社会资本持有80%的股权。

本项目拟采取“设计+建设+运营+移交”（DBOT）的运作方式。由项目公司负责项目的设计、投融资、建设、运营、维护和管理。在合作期内，项目涉及到的道路、路灯、绿化等由项目公司统一进行运营维护管理，特许经营期满后移交给政府或其指定部门。

3  本项目回报机制

本项目属于不具有向终端用户收费机制的城市基础设施项目，宜采用政府购买产品、服务的付费机制，即“政府付费”。根据项目中的资本性支出和运营维护成本支出，政府付费分为两方面，一为可用性付费，二为运营服务费。

本项目采用政府购买服务方式，分为可用性付费和绩效付费。项目按照可用性付费原则通过政府购买服务支付项目公司建设成本及合理利润，资产的运营维护亦按照绩效付费原则支付项目公司运营服务费。

付费时间从建设期第2年开始到合作期满（9年），由政府逐年对项目公司进行付费。

3.1  可用性付费

可用性付费是指政府方向项目公司购买项目可用性的付费，即项目公司完成建设符合竣工验收标准的道路、路灯、绿化等资产，为政府提供达到可用性要求资产的建设成本及合理利润。按照项目中投入的资本金在运营期内回收及按设定的合理回报率计算的回报，加上项目公司融资部分还本付息金额，计算得出运营期政府的年均可用性付费。

3.2  运营服务费

运营服务费是指特许运营期内，政府方向项目公司支付的道路、路灯、绿化等项目的正常运营所发生费用及合理利润。项目公司每年的运营维护成本包括：道路等资产的维修维护的人员工资、材料费、施工机械使用费、措施费及间接费等。参考该市市政设施养护定额等，测算出每项目的年均运营成本，政府在运营期内每年按该年均运营成本支付运营服务费。

选择社会资本方时，向社会资本方提供项目规模、市政养护定额等经济指标参数，由社会资本方进行下浮率报价、投标竞争。特许经营期内，若市政养护定额发生变化，项目运营成本相应调整，其余情况不予调整。政府付费结合绩效考核成绩，调整实际支付的政府付费金额。

4  本项目运营服务保障体系

本项目要求项目公司直接对项目进行运营，运营服务合同可纳入PPP项目合同中一并规范。该部分内容应当包括运营服务的具体工作内容、质量要求、服务时间、合同对价、绩效考核办法、合同解除条款以及争议解决方式等相关内容。

运营维护保函也对运营服务提供更有力的保障，保函主要用以担保项目公司在运营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。该保函的有效期通常视具体项目而定，可以一直到项目期限终止。

另外，还要建立多层次监督管理体系，监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

5  本项目绩效考核体系

建立健全考核验收付费机制，政府付费金额与绩效考核结果相挂钩。在建设过程中，针对每个工程进行考核验收，重点从项目建设流程是否规范、工程质量、安全、环保、档案等是否符合现行法律法规、规章标准要求，工程进度是否按时完成等方面进行考核。在特许经营期内，针对运营维护的项目制订考核标准，进行考核。采取常规考核和随机考核相结合的方式，绩效考核作为政府方履行监管的重要手段，政府付费前，必须进行考核。常规考核在项目公司向政府相关部门提交报告后5个工作日内启动，并在15个工作日内完成。随机考核不提前通知，可以随时安排。项目公司须积极配合考核验收工作。成立物价、财政、环保、住建等部门组成的成本监审小组。积极运用第三方评估，每两年进行一次，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。

本项目的绩效考核机制参照如下原则建立、执行：

（1）绩效考核主体：项目实施机构及政府相关物价、监管、审计等部门组织绩效考核小组，考核对象为项目公司。

（2）项目公司在绩效评价工作中承担以下职责：

1）提供工程绩效评价所需的有关资料；

2）提供有关年度财务决算报表和审计报告；

3）配合绩效考核小组开展项目现场考察。

（3）绩效考核层次：本项目绩效评价包括以下三个层次：一是工程建设完成后的绩效考核，重点对项目工程质量、工期、安全等关键绩效指标进行考核，可以对本层次的考核相应设立奖惩机制以便促进社会资本建设成本的控制和建设效率的提高。二是项目阶段性的绩效评价，重点对阶段目标实现程度、公共产品和服务的数量和质量、资金使用效率、运营管理、可持续性、公众满意度等方面进行综合评价，以绩效监控结果作为政府购买服务费用调整的依据，同时通过绩效监控加强项目运营的监管。三是项目实施完毕后开展项目整个实施周期绩效评价。对项目的总体目标实现程度、成本效益、可持续性等进行评价。

（4）考核时间：工程建设质量考核于工程竣工验收后；运营管理绩效考核在运营期内每年度末，政府支付服务费之前。

（5）绩效考核指标如表1所示。

表1  绩效考核指标

一级指标

二级指标

三级指标

时间

工程基本时间

设计时间

建设时间

费用

工程基本费用

设计费用

建设费用

质量

工程质量

设计可建造性

工程质量合格品率

工程质量优良品率

运营质量

硬件设施质量

软件服务质量

创新

工程创新

设计创新

合同管理

合同弹性

修改合同达成率

合同执行

政府和社会资本方违约次数

各方满意度

政府满意度

政府对硬件设施的满意度

公众满意度

公众对硬件设施的满意度

项目

可持续发展

运营商绩效

总资产周转率（次）

资产负债表

资本积累率

组织建设

人员结构合理程度

员工人均培训天数及费用

资源利用

项目单位净资产值综合能耗

环境?；?/span>

环境质量指数

（6）绩效评价标准：本项目采用标杆标准进行考核，评价机构以一定时期一定范围内的同类项目为样本，采用一定的方法，对相关数据进行测算从而得出平均值。绩效考核小组在评估时，按百分制进行评分。

（7）绩效报告编制：绩效报告是绩效评价机制的结论信息，每次考核后均应以正式书面绩效报告的形式呈现绩效考核结果。

（8）反馈机制建立：绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，切实提高项目实施水平和效益。同时，政府方应将绩效评价结果作为PPP项目的财政补贴（政府付费）、合作期限等重要内容调整的依据，可通过合同约定具体调整条件和方式，保证公共利益最大化。

（9）绩效考核预留金：建设期考核合格后政府方每年在向项目公司支付的可用性付费，运营期政府方支付运营服务费之前预留当年应付金额的10%作为绩效考核金，根据项目公司的绩效得分决定该笔款项的支付比例。本着财务评价的会计谨慎性原则，在项目进行财务评价的过程中，以政府方的最大支出责任进行测算。

6  结语

本项目属政府购买服务方式的PPP项目，通过设置可量化的绩效指标，将可用性付费和运营绩效付费分别与可用性资产和运营维护成果挂钩，政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运营维护绩效服务费。

在大量的城市基础设施建设中，很多和本项目类似，缺乏使用者付费的基础，属公益性项目，采用PPP模式既可以解决地方政府在基础设施建设中建设资金投入的压力，同时又以政府付费的形式为社会资本获取合理的投资回报提供了保障，可以调动社会资本参与建设城市基础设施的积极性。此外，通过设计可用性、运营服务及绩效等考核指标，可以促进社会资本保证建设质量并做好运营期间的维护保养。PPP将成为城市基础设施建设的一个新模式，将会在城市基础设施建设中发挥越来越大的作用。