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江苏省设备成套股份有限公司致力于为国家重点建设项目提供成套设备和技术咨询服务。2003年，经江苏省政府批准，成立江苏省设备成套有限公司，为江苏省国资委直属国有独资企业。2008年，公司与中国江苏国际经济技术合作公司、江苏省建设集团合并重组，为中国江苏国际经济技术合作集团有限公司控股子公司。2020年5月，江苏省设备成套有限公司整体改制变更为江苏省设备成套股份有限公司。……
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PPP模式理论及其投融资风险——以即墨城区东部医疗卫生中心为例

发布时间：

2016-12-26

PPP模式理论及其投融资风险

——以即墨城区东部医疗卫生中心为例

何悦虞萍

（江苏省设备成套有限公司综合技术咨询分公司，江苏南京 210009）

摘要：政府与社会资本合作（PPP）模式作为公私合营的一种综合城市新型化建设模式，由于其运营周期长、未预期风险较高、相关法律制度不完善等，该模式潜藏着巨大的投融资风险。现通过对PPP模式的详细介绍，以即墨城区东部医疗卫生中心为例，分析其模式特征，剖析存在的投融资风险及其应对措施。

关键词：PPP模式；投融资风险；即墨城区东部医疗卫生中心；优势；应对措施

0 引言

推广政府与社会资本合作模式创新对于加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。在基础设施及公共服务领域通过PPP机制引进民间资本，吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻政府财政压力，在更好发挥其作用的同时，使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给；另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间，使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造力。然而，地方在推广运用PPP模式过程中遇到了诸多障碍。为有效化解地方融资平台债务风险，财政部强调，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目。但是在化解存量地方债过程中如何对由政府投资的工程和基础设施项目进行估价，以避免国有资产流失，以及如何避免PPP模式的滥用等，亟待理论界研究探讨。

1 PPP模式的理论阐释

PPP（Public-Private Partnership，公私合营）是指为建设城市公共基础设施，各国政府与私营合作方在特许权协议的基础上而进行的合作。项目由私营合作方进行投资、建造并在特许权协议中约定的时间内运营此项目，特许经营日期期满后将项目的全部资产交由该国政府。在PPP模式建设项目合作过程中，政府公共部门通常资金不足，管理效率低下但其可以通过制定政策对项目施加影响；私营合作方承担项目风险（特别是国家层面风险）能力有限，但其通常资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，政府公共部门和私营合作方各有优缺点，可以实现优势互补。PPP项目是一个长期而复杂的过程，这种大范围建设活动的风险也存在于项目的整个寿命周期中。

由于各方参与目的和对项目期望的差异以及各参与方优劣势的存在，往往一方可能因为项目的紧迫性而让步接受对方的条件，却在项目实施中能兑现承诺从而导致争端，这种情况在PPP模式发展尚不成熟的我国，项目建设过程中的表现就尤为明显。众所周知，没有一个项目建设是没有风险的，风险可以控制、降低、规避、转移或者承担，但绝对不可小视。从国内外PPP项目的实践经验可以看出，并不是所有的项目都取得了成功，尤其是在我国，一些PPP项目暴露出极高的风险。风险作为一种工程建设领域中的客观现象，其概念应该包括三个层面：什么是风险、风险发生的概率和风险带来的后果。PPP项目多数是针对诸如能源、交通、水利等基础设施项目，由于其投资额巨大、合同周期长以及不完全契约的特点，使得PPP模式项目的各参与方将面临比一般工程项目更多的潜在风险。

综上，在PPP项目建设的过程中，如何确定风险，如何正确地对风险作出决策，这对PPP项目目标和绩效的实现都是至关重要的。客观评估整个项目周期的风险，对其进行识别、分析以及量化，并采取相应的措施进行分担，并保证各参与方分担比例的合理性与公平性，在PPP项目压力巨大的中国，具有非常重要的现实意义。

2 即墨城区东部医疗卫生中心项目情况

2.1 项目情况

2.1.1 建设内容和建设规模

即墨城区东部医疗卫生中心（山东省立医院青岛医院）占地面积约145 333 m²（218亩），总建筑面积249 446.87 m²，其中：即墨市疾病预防控制中心8 376.87 m²、即墨市公共卫生医疗中心26 341 m²、行政后勤保障中心20 096 m²、病房楼64 713.9 m²、医疗综合楼104 941.1 m²；地下人防停车场24 978 m²。目前，墨城区东部医疗卫生中心（山东省立医院青岛医院）即墨市疾病预防控制中心、公共卫生医疗中心、食堂会议中心、动力中心及单身宿舍楼、病房楼、医疗综合楼主体已封顶，土建工程已大部分完成。

经分析，纳入本PPP项目建设内容包括幕墙施工、病房楼、医疗综合楼、行政后勤保障中心、疾病预防控制中心土建施工、地下人防停车场（24 978 m²）、室外工程、室内装饰装修、机电安装（含消防、空调、弱电、强电等）、净化工程等。

2.1.2 投资规模

即墨城区东部医疗卫生中心（山东省立医院青岛医院）预计总投资14.84亿元，其中政府前期已支付费用3.58亿元。政府前期支付的费用不计入本PPP项目实施范围，因此，本PPP项目总投资（估算）为11.26亿元，其中：建设投资11.06亿元，建设期利息0.2亿元。项目实际完成投资额以项目公司在项目完工（竣工）后最终以审计部门确认的建筑安装工程费、经政府方认可的前期费用以及其他双方认定的费用为准。项目合同中涉及的以实际投资额为基数的计算，在结算未确定之前，暂以过程计量累计确定的金额为依据，待结算确定后相应调整。

2.1.3 项目实施机构

即墨市政府授权即墨省级经济开发区蓝色新区管委会作为本项目实施机构，具体负责本项目的实施；同时授权山东省鑫诚恒业开发建设有限公司作为本项目政府平台公司。未来由项目公司具体负责即墨城区东部医疗卫生中心（山东省立医院青岛医院）的投资、融资、建设及公共服务等。

2.1.4 运作方式

项目采用BOT（建设-运营-移交）模式。

项目运作具体内容为：由山东省鑫诚恒业开发建设有限公司与社会资本成立项目公司，即墨市政府授予项目公司对即墨城区东部医疗卫生中心（山东省立医院青岛医院）的特许经营权。项目公司负责项目的投资、融资、建设，并负责提供运营期医院的运营维护服务，运营期满后，政府按照社会资本期初股本投资赎回，特许经营协议终止。

根据PPP合同，由即墨市政府向项目公司购买本项目的可用性服务以及维持本项目可用性所需的运营维护服务，政府根据绩效考核情况向项目公司支付运营补贴。该项可用性服务费将纳入即墨市政府年度预算支出计划（图1）。

图1 PPP运作模式图

2.2 采用PPP模式的优势

2.2.1 提高公共财政使用效率

采用PPP模式，可以减轻政府公共财政预算，以较少的财政投入来带动更多的资金投入，提高了公共财政使用效率。社会资本参与到政府基础设施和公用事业中来，意味着两者共同参与项目的建设，能彼此起到监督作用，有利于发挥社会资金的能动性和创造性，有利于提高工程建设效率和降低工程建设和运营成本，避免项目资金风险。

2.2.2 平滑政府财政支出，增加社会公共服务供给，提高运营效率

本项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快社会公共服务建设。建立健全完善医疗卫生服务体系，是促进经济社会发展，实现全面建成小康社会目标的重要内容。本项目建成后，将为城乡群众提供多层次、多样化、高水平、高质量的医疗卫生服务。在政府有限的财力下，增加社会公共服务供给，充分适应社会发展的需要。

本项目将建立以客户为导向的绩效评价机制，能够激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理，降低全生命周期成本，提高运营效率；同时也有利于政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府管理社会的水平。

2.2.3 优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，实现合作双方互利共赢

PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。本项目采用PPP模式，能够使得政府与社会资本彼此取长补短，发挥各自的优势，互相弥补不足，双方能形成一个互利共赢的局面。双方可在项目初期建立风险分配机制，合理分担风险，降低融资难度，并通过建立合理的合同体系实现收益双方共享，同时也提高了公共服务供给效率和质量。

2.2.4 有利于转变政府职能

PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。

3 即墨城区东部医疗卫生中心项目中的投融资风险

即墨城区东部医疗卫生中心项目PPP模式运营中，投融资风险包括外部风险和内部风险。

3.1 外部风险识别

该项目外部风险包括政策风险、社会风险、运营风险、不可抗力风险。

3.1.1 政策风险

即墨城区东部医疗卫生中心项目建设过程中，可能会遇到的政策风险包括相关法律法规的变更、税率变化及在某项目上的政府付款延期、某个具体项目在建设过程中可能会因为流程问题导致相关审批的延误以及可能性相对较小的主要负责人的变更等。

3.1.2 社会风险

社会风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。此部分内容是由政府在项目开展前或者项目开展初期通过社会稳定性评价确定下来的，社会资本方/项目公司对于此部分内容的影响力很弱，如果将本部分风险交由社会资本方承担，会导致社会资本方对项目成本估测的升高，由此会增加项目实施的成本，同时会加大谈判的难度。并且，此风险交由社会资本方承担实际上并不能有效控制该风险，所以建议该部分风险由政府承担。

3.1.3 运营风险

在政府和社会资本合作项目中，社会资本方提供资金和融资贷款的能力是政府方选定社会资本方的重要指标之一，社会资本方在项目实施开展过程中需要以其融资能力为项目提供资金支持和保证。本项目总投资约为11.26亿元，其中资本金3亿元，占比26.65%；银行融资8.26亿元，占比73.35%。本PPP项目，项目公司由社会资本100%占股，因此，融资风险由社会资本方/项目公司承担。

为应对运营风险，可采取以下措施：社会资本方的掌控力度会大于政府方，将其交由社会资本方承担有利于项目的高效开展；社会资本方作为长期从事市场活动的主体，相对于政府方，社会资本方具有成熟的融资程序和相关人员配备，其能够准确测定项目融资的成本和风险。因此，将此部分风险交由社会资本方/项目公司承担，符合开展PPP模式的初衷，相对于由政府方承担此风险，能够有效降低成本、提高效率。因此，建议该部分风险由社会资本方承担。