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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

城市集中供热项目中PPP模式应用研究与案例分析

发布时间：

2016-12-29

城市集中供热项目中PPP模式应用研究与案例分析

李  轲

（江苏省设备成套有限公司国际工程招标分公司，江苏 南京 210009）

摘  要：简单介绍了PPP模式的概念、核心本质及国内PPP 项目基本情况，重点通过对江苏省某县城采用PPP模式建设中心城区供热管网项目的阐述，分析了供热管网PPP项目的运作模式，提出了当前供热管网项目采用PPP模式推进的建议，对于后续供热管网项目PPP运作有一定的借鉴作用。

关键词：PPP模式；供热项目；交易结构；风险分配

 

1  PPP模式的概念及核心本质

PPP的概念在国际上目前没有一致定义，国家财政部相关文件[1]中将PPP模式定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

2  目前国内PPP项目基本情况

2016年以来，全国PPP项目落地加速，截至6月底，全国项目落地率已经达到23.8%，落地项目数增长了619个，项目总投资额约1万亿元，潜力巨大。其中仅二季度就新增落地项目250个，新增项目总投资5 000亿元，项目落地速度显著加快。在财政部两批232个示范项目中，落地项目105个，占示范项目总数的45.3%，总投资3 078亿元，发挥了良好的示范引领作用。另外，民营资本参与率也稳步提高，据不完全统计，已落地示范项目民营资本参与率达39%。在当前经济下行环境下，PPP对促进经济增长、拉动民间投资发挥了积极作用。

3  江苏省某县城供热项目基本情况

3.1  项目背景

城区集中供热工程是一项民心工程，是城镇“碧水蓝天”工程的重要项目之一。通过本次城区集中供热工程的实施，将实现集中供热面积约900万m2，取消该区域小锅炉房，解决小锅炉房分散供热能耗高、污染严重的问题，每年可为国家节约大量原煤，为实现“蓝天、碧水和绿色家园”的环保城镇建设目标作出贡献。

本项目建设完成后，以为城市提供稳定、可靠、高品位的热源为主要目标，节约能源，减少城市污染，带动产业发展，改善人民生活环境，方便居民日常生活，其经济效益、环境效益和社会效益均十分显著。

3.2  项目概况

3.2.1  项目类型、所属行业

城区集中供热项目属新建，为热力生产和供应行业（行业代码：4430）。

3.2.2  投资规模

该项目总投资约为59 600万元，其中资本金约为11 919万元。政府方通过已实施的工程量作价入股出资额约2 383万元，占股20%；社会资本出资9 535万元，占股80%。即政府方与选定的社会资本按照20%:80%的股权比例出资。

3.2.3  建设内容

该项目新敷设蒸汽管道约16.35 km，敷设热水管道162.16 km（含供水管与回水管），外供蒸汽总量为2 071.37 t/h。其中一期工程新敷设蒸汽管道16.35 km，敷设热水管道95.72 km（含供水管与回水管），外供蒸汽总量为717.16 t/h；二期工程新敷设热水管道66.44 km（含供水管与回水管），新增外供蒸汽总量为1 354.21 t/h。

3.2.4  产出标准

本项目供热运行安全及服务质量标准按照国家住建部现行标准执行，供热设施的设计应当符合《城镇供热管网设计规范》（CJJ34—2010）、《城市集中供热系统安全运行技术规程》（CJJ88—2014）、《民用建筑供暖通风与空气调节设计规范》（GB50736—2012）、《城镇供热系统节能技术规范》（CJJT185—2012）、《供热系统节能改造技术规范》（GB/T50893—2013）等规范和工程建设强制性标准，以及消防、安全生产、抗震、防雷、防洪等要求，并按照国家有关规定报经有关部门审查。

3.2.5  回报机制

项目通过对该县城区提供供暖服务来收取用户支付费用，为使用者付费机制。

3.3  项目交易结构

3.3.1  建设模式

依据财政部相关操作指南[2]，并结合本PPP项目的自身特点，将项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素进行综合分析，本项目采取BOT运作方式。由社会资本负责该项目的投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。

本项目为该县城区提供集中供热服务，保证稳定、可靠、高品位的热源，满足整个县城区域内单位、居民的供热需求。

3.3.2  项目的投融资结构

本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如图1所示。

 

图1  投融资结构图

3.3.3  融资安排

项目公司由社会资本在该县全资设立，公司注册资本不低于项目总投资的20%，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。

本项目全部融资由项目公司完成，当公司不能顺利完成项目融资时，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。

目前项目公司主要的融资方式有股东借款、金融机构贷款等方式，项目公司通过融资筹措项目资金，以解决项目投资总额和注册资本之间的差额。参照城区集中供暖项目的融资模式，本项目的融资方式建议采用金融机构贷款模式。

3.3.4  项目资产权属

本项目土地性质为市政划拨用地，由县政府无偿提供给特许经营者使用，土地使用期限与特许经营期一致。在特许经营期内，政府方拥有本项目的土地使用权并持有本项目国有土地使用权证。

在本项目特许经营期内，投资者拥有本项目使用土地的权利、所有在投资者名下的财产、设备和设施的项目运营权和收益权。特许经营者负责项目设施的运营管理、安全生产、维护大修、更新改造等，并保证设施完好，经营期满无偿移交。

3.3.5  绩效考核指标

项目建成后，为促使项目最大程度的发挥效果，更好地发挥改善该县城区集中供热条件，本项目采用PPP模式之后应该加强对项目公司运营管理工作的考核，主要通过供热产量、供热成本、设备完好率、周边绩效等指标进行考评，当期集中供热服务费按考评后应支付的比例确认。

3.4  项目风险分配

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府方承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担[3]。

本项目经过探索，该县城区集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制：

（1）供热定价机制。集中供热工程属于民生工程，涉及居民的切身利益，因此供热价格实行政府定价。

（2）在风险分担问题上，项目建成达产后集中供热系统面积达到达产面积约900万m2，该县人民政府明确了如果超出主热源规划供热面积以外的热用户，接入时收取入网设施改造费，超出涉及范围的管网建设，另行协商解决。

（3）资本退出机制。城市集中供热属于民生工程，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证系统的正常安全运行，从而最大限度地保障城市居民的切身利益。如果项目公司因为自身经营不善、违约等行为而导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入并接管项目资产及后续运营。

3.5  项目边界条件

3.5.1  特许经营期

该项目的特许经营期为30年（含建设期4年），从《特许经营协议》批准生效之日起计算。

3.5.2  建设工期

本项目一期工程建设工期为2年（含前期工作时间），一期工程预计2016年12月开工，2018年12月竣工，二期工程预计2019年1月开工，2020年12月竣工。

3.5.3  项目的配套设施建设

本项目的水、电、路等配套设施情况由投资人自行调研踏勘，并由投资人完善，使其满足项目的建设、运营要求；本项目的电力接入系统由投资人负责建设。

3.5.4  项目监管

对城市市政公用事业PPP项目的监管，不是单个部门的工作，而是一个网状的综合管理体系，在政府的统一协调下，相关部门应依据各自职能开展相应的监管工作，并建立固定的交流机制，深入全面了解企业真实情况，形成对企业全方位的监管。

3.5.5  政策性补助、补贴

社会资本方应提供本项目的相关资料，积极协助招标方争取国家、省的补助和补贴。由于本项目建设获得的补助、补贴，除由相关政策明确规定直接补贴给项目公司外，其余的归政府拥有。其中，获得专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付，待项目运营时在供暖服务费中逐步进行抵扣。

3.6  项目特点分析

该项目采用BOT运作方式，运营年限为30年，项目公司通过为该地区提供供暖服务来收取供暖服务费。在供热服务费支付上，设置绩效考核标准，在考评后根据对应的支付比例来支付供暖服务费，项目的投融资结构、合同结构和监管结构较为全面合理，这都归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。

本项目区别于其他PPP项目的亮点主要包括：项目招标前充分进行市场测试，这样可以避免招、投标双方在资格预审工作环节的时间和费用，大大缩短招标投标过程，有利于增强投标的竞争性；对业主来讲，也扩大了选择社会资本的余地，提高了工作效率。

该县城区集中供热项目在协议中明确约定了政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺，这是双方重视契约精神的体现。全过程的履约精神将为PPP项目的良好运营和产品/服务的高质高效输出提供强有力的保障。

4  体会与参考

采用PPP模式的优势是可消除费用的超支，有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成；有利于转换政府职能，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者转变为监督者，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力；投资主体多元化，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，更好地促进投融资体制改革，同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验，提供高效优质的服务；政府部门和民间部门亦可取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，以此形成互利互惠的长期目标，实现以最有效的成本为公众提供最优质的服务。

PPP模式的局限性主要体现在PPP项目的立项要面对复杂而耗时的许可和审批过程。获得基础设施项目的许可和审批往往会牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。由于政策或法律法规的不完善或相互间的一致性问题，在某些情况下，投资者还有可能面临含糊和不确定的环境，这无形中给社会资本带来了投资压力。其次，政策或法律法规含糊、矛盾以及弹性过大或过小，也对PPP项目的运作产生一些不利的影响，主要表现在法律与政策法规之间的一致性问题；新旧政策或法律法规之间的连贯性和一致性问题。此外，PPP项目通常投资大，耗时长，一般在15～20年甚至更长。因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是PPP能否成功运作的关键。

5  结论与建议

（1）供热行业属于民生行业，受当前能源端能源价格尚未理顺和末端用热价格政府定价的制约[4]，采用PPP模式具有一定的风险性。另外，项目本身也需要具备一定的盈利能力，最低需求满足供热行业成本利润率才可能推向市场，成功引入社会资本，发挥PPP模式融资提效的作用。

（2）对于涉及到老旧供热资产的收购和整合的项目，建议分阶段、分步骤解决现状和规划供热等问题，可采用存量资产委托运行管理模式，增量资产采用特许经营模式，有助于推进供热项目PPP模式的落地，否则可能容易陷入长期的商谈合作过程，避免形成PPP模式在供热项目中难以推进的误区。

（3）供热项目涉及到当地民生，外地资本对于项目的运行管理水平和新建项目的投资成本控制较为关注，其中需要当地供热主管部门进行协调，需要建立良好的信任和沟通机制，尤其是针对投资成本控制方面，建议基于“谁可控谁承担风险”的原则分担项目风险，打消社会资本对于当地投资供热项目的疑虑，这将有助于PPP模式在供热行业的推进和进一步提高供热管理水平。

 

[参考文献]

[1] 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见：国办发[2015]42号[A].

[2] 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知：财金[2014]113号[A].

[3] 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知：财金[2014]156号[A].

[4] 国家发展改革委、建设部关于印发《城市供热价格管理暂行办法》的通知：发改价格[2007]1195号[A].