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江苏省设备成套股份有限公司

PPP专栏

新城开发项目招标中PPP模式及EPC模式的选择

发布时间：

2016-08-05

新城开发项目招标中PPP模式及EPC模式的选择

陆  荣

（江苏省设备成套有限公司，江苏 南京 210009）

摘  要：通过对在新城开发项目中是选择PPP模式还是EPC模式招标进行梳理，分析采用两种模式进行招标应关注的重点。

关键词：PPP模式；EPC模式；新城开发；招标

 

0  引言

新城（New Town）这一称呼始于英国，其最初来源于“卧城”。新城经过科学规划，强调居民居住、就近就业、商业服务三方面职能活动的综合平衡，注重培育相对独立的综合功能，为现代化大城市系统的内部功能区域，是城市区域开发的节点和城市集聚人口的分流点。新城通常处于大城市的边缘位置，该区域拥有便利的交通设施、整洁干净的自然环境、完善的生活配套区和产业区，是不依赖于中心城区而独立存在的。

目前全国各地有很多新城开发项目正在规划建设，本文就此类项目招标选择PPP模式还是EPC模式进行了分析比照，探讨了采用不同模式进行招标的可行性，并详述实际招标操作流程和实施推进中需要关注的重点。

1  采用PPP模式进行招标

1.1  采用PPP模式推进的项目类型

PPP为公私合作Public-Private Partnership的简写，是政府机构（Public）与私营机构（Private）形成合作伙伴关系（Partnership），主要应用于基础设施项目建设的一种模式，于20世纪90年代早期由英国的Reymont最早提出。PPP模式即公共部门与私人企业合作模式，政府方和社会资本方参与项目建设、运营，由各方共同承担项目的投融资、建设、运营的责任和风险。PPP模式的主要适用范围，在国家部委出台的通知中描述如下：

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）：“重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”财政部推出的第一批示范项目共有30个；2015年9月29日，财政部公布了第二批政府和社会资本合作（简称“PPP”）示范项目，项目总计206个，投资总额为6 589亿元，数量为首批示范项目（30个）的近7倍，投资金额为首批的近3.7倍。第二批项目覆盖范围更广，包括交通、水务、市政、教育、养老、医疗、科技、文化、旅游等多个领域。

1.2  采用PPP模式实施的补贴和资金扶持政策

（1）2015年11月，国家发展改革委办公厅出台《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》。

（2）2015年12月，财政部出台《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金[2015]158号）。

（3）2016年3月4日，注册资本为1 800亿元的中国政企合作投资基金股份有限公司正式成立，这是我国第一个国家级PPP基金，也是目前最大的PPP基金。3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中提出“完善政府和社会资本合作模式，用好1 800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。

（4）2015年，全国各省市纷纷出台了相关通知，对PPP项目实施进行资金扶持和补贴。

1.3  采用PPP模式招标需要关注的重点

1.3.1  PPP招标咨询机构的确定

2014年国家开始大力推行按PPP模式进行项目运作，作为新型项目建设、运营的模式，政府方往往没有相关经验，需要有专业的咨询机构协助政府方共同做好项目推进，政府方可采用公开招标、邀请招标或约谈的方式确定PPP咨询机构。

1.3.2  PPP招标的监管流程

PPP项目招标的监管部门为财政部门，PPP项目招标过程的监管按照政府采购的法律体系进行推进，但其中涉及建设领域的部分仍应参照招投标相关法规执行。目前，全国各省纷纷成立PPP中心，各市县财政局也基本成立或指定了处室对PPP项目实施进行监管，PPP的招标采购流程一般由市县政府采购中心负责实施，省级或国家级示范项目由省级采购中心负责实施。

1.3.3  PPP模式招标流程时间

PPP模式招标的周期一般在6个月左右，水处理、餐厨固废处理、收费高速公路等传统BOT项目招标周期较短，而对新城开发、轨道交通等投资金额大、项目范围大、内容复杂的PPP项目，从项目PPP流程开始启动到项目公司落地，招标实施周期一般在6～12个月之间。

1.3.4  PPP招标的重点

1.3.4.1  重点做好PPP模式招标实施方案设计与编制

对于政府和项目来讲，能否引入合适的社会资本方，通过政府和社会资本方共同投融资建设运营项目，为公众提供良好的社会服务，对项目的成败生死攸关。政府方必须尽职做好项目调查，做好实施方案中的方案架构设计、物有所值评价、财政可承受能力测算工作，必须对相关合同条款的合法合规性进行充分研究，对拟参与项目的社会资本方的情况进行充分调研，确保招标文件中设定的社会资本方的资格条件符合法规，同时切合项目要求。

1.3.4.2  选择合适的采购方式

项目实施机构应根据项目的采购需求特点，依法选择适当的招标采购方式。公开招标是首 选的方式，如果属于政府采购法律、条例等法规所规定的可以不进行公开招标情形的，可通过竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购方式进行采购。在选择社会资本阶段采取公开招标方式的，根据招投标相关法规能够自行建设、生产或提供的社会资本，可以不经过招标投标由中标的社会资本方在其建设资质范围内承担项目工程的建设。因此，若PPP项目招标选择投融资、建设、运营一体化招标，建议通过公开招标方式选择社会资本方，但社会资本方应具备相应的建设资质。若项目公开招标不成功，则按相关法律法规变更招标方式。

1.3.4.3  采购市场测试

通过在招标采购程序中安排市场测试，可以在交易初期建立交易双方的沟通机制，对形成双方合理预期、促成交易有重要意义，这也是一种富有弹性的博弈机制。

2  采用EPC模式进行招标

EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包单位按合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包，在总价合同条件下，对所承包工程的质量、安全、费用和进度负责。在EPC模式中，Engineering不仅包括具体的设计工作，而且可能包括整个建设工程内容的总体策划以及整个建设工程实施组织管理的策划和具体工作；Procurement也不是一般意义上的建筑设备材料采购，而更多的是指专业设备、材料的采购；Construction意为“建设”，内容包括施工、安装、试车、技术培训等。

2.1  采用EPC模式招标的项目类型

国内采用EPC方式进行推进的项目较多，项目类型目前主要集中在能源、污水处理、专业机械设施、化工等领域，而新城开发属于市政基础设施建设项目，以往在市政领域采用EPC招标的类似项目很少。

2015年1月，住建部就《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（征求意见稿）》向各地征求意见，可见采用EPC方式建设项目将成为今后重点推进的方向。

2.2  采用EPC模式招标需要关注的重点

如采用EPC模式进行招标，则应在工程建设项目招投标法的法律体系下进行推进，建议注意以下几点：

2.2.1  新城开发项目采用EPC招标少有先例可循

国内EPC招标项目主要以专业类型居多，市政新城开发类型的项目采用EPC模式招标少有可参考的先例，因此在招标文件的编制及合同条款等方面，应针对市政项目的特点进行深入研究，并结合新城开发的相关内容进行编制。

需要解决进场招标的问题：市政类项目属于政府投资项目，如采用传统的方式，在初步设计完成后一般应根据招投标相关法规的要求进公共资源交易中心进行招标，而国内EPC招标由于通常为专业类项目，往往不一定在公共资源交易中心平台进行。新城开发项目如采用EPC招标，则作为政府投资项目必须在公共资源交易中心进行，否则在建设过程中办理相关手续和通过政府审计会存在一系列后续问题。由于没有先例可循，公共资源交易中心可能会不愿意接收项目进场招投标，需要项目实施机构通过政府部门协调项目招标进场以及相关监管事宜。

2.2.2  招标监管过程问题

从公共资源交易中心监管的角度存在一系列问题，包括不能采用网上开评标，采用国家2012年EPC标准范本而不是交易中心的范本，EPC项目评标专家库的建立，投标人联合体投标的网上设置，招标文件的合法合规性审核等多方面。

2.2.3  招标咨询机构的选择

一般情况下，新城开发管委会或实施机构往往具备自行招标的能力，但由于新城开发项目的EPC招标不同于普通招标项目，其不仅涉及招投标咨询，还涉及法律咨询等方面，且招标金额大、合同涵盖范围宽、内容复杂，建议选择一家有相关经验的招标咨询机构对项目的招标进行全过程专业咨询，这对项目的顺利推进将起到积极作用。

2.2.4  招标流程时间

项目如采用EPC模式进行招标，招标时间要求应遵循工程建设项目招投标相关法规，由于项目较复杂，且属于新型项目，除去前期所需的沟通协调时间，在招标文件编制所需材料准备充分的前提下，从编制招标文件到开评标完成预计一般需要4个月。

2.2.5  关于EPC总包后的分包

根据《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市[2003]30号）》，“（二）工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业按照分包合同的约定对总承包企业负责”中明确要求“依法”发包给相应分包企业。由于无论分包与否，国有资金投资项目的性质不变，所以所述分包工程依法必须招标。

新城管委会或实施机构在进行EPC总承包招标时，可明确由承包单位直接报价项目（在总承包商资质许可范围内，不再进行二次招标）和暂定价项目（由业主和总承包单位联合或总承包单位独立招标），二次招标也应在公共资源交易中心的监管下进行，使招标采购活动完全符合法律法规的要求。

3  结语

通过以上分析可以发现，新城开发项目的招标既可采用PPP模式，也可采用EPC模式，目前采用PPP模式的较多，采用EPC模式的较少。二者均属创新型模式，但它们在招标推进过程中所要关注的要点和重点研究落实的内容有所不同，只有解决了核心问题，才能使项目顺利推进。

 

[参考文献]

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[2] 蔡临申.民间资本投资基础设施项目的PPP模式研究[D].杭州：浙江大学，2006.

[3] 刘毓.城市基础设施PPP项目中的政府责任研究[D].成都：西南交通大学，2009.

[4] 鲁庆成.公私合伙(PPP)模式与我国城市公用事业的发展研究[D].武汉：华中科技大学，2008.