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87号令修订征求意见稿30处不足和修改建议

发布时间：

2021-05-13

近日，财政部发布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案征求意见稿》）。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）是在18号令基础上修改后，于2017年10月实施的，经过三年多的实践，特别中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，使得87号令有些条款需要修改。

“修法”体系须统一

建议将87号令的修订与《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的修订同步考虑。目前，《政府采购法》修订征求意见稿已发布，但《政府采购法实施条例》的修订意见稿还没有发布。因此，建议尽快启动《政府采购法实施条例》的修订工作。之所以建议将法、法规和规章同步修订，是为了避免出现《政府采购法》征求意见稿中都没有“转正”的“竞争性磋商”采购方式却在《修订草案征求意见稿》中出现的现象。所以，尽快将《政府采购法实施条例》的修改意见稿发布，便于形成完整、统一的法规体系。

1.建议将《政府采购货物和服务招标投标管理办法》改为《政府采购货物和服务招标采购方式管理办法》。修改的原因有：由于历史的原因人们往往将“招标投标”理解为与“政府采购管理制度”并列的一种管理制度；《政府采购法》征求意见稿已经规定“招标”为采购方式；作为一种管理制度，应该更加严谨，不能口语化；与《政府采购非招标采购方式管理办法》统一、一致；为了今后两法合一后，将专门出台《政府采购工程招标采购管理办法》相统一。

建议增加相应内容

2.关于专门面向中小企业采购项目的采购问题。在《修订草案征求意见稿》第二十一条中应增加关于面向中小企业招标采购项目是否允许联合体投标问题的规定。笔者认为，对于专门预留面向中小企业的招标采购项目，采购人不得规定不允许联合体投标，应鼓励中小企业以联合体的方式来投标。

建议增加：对于专门面向中小企业预留的采购项目招标时，采购人、采购代理机构不得拒绝中小企业联合体供应商投标。

3.关于录音录像问题。还应规定采购人、采购代理机构不得对录音录像进行编辑、剪接，必须保证原始性。凡出现断格、断时现象均属于编辑过的，将视为没有录音录像资料处理。

建议增加：采购人、采购代理机构不得对录音录像进行编辑、剪接，必须保证原始性。凡出现断格、断时现象均属于人工编辑、剪接现象，将视为该采购项目没有录音录像资料。

4.关于采购人、采购代理机构在组织招标采购活动的职责问题。《修订草案征求意见稿》第五十一条规定了采购人或者采购代理机构负责组织评标工作及其职责，但还有两职责必须明确，即保证投标供应商投标文件的完整、无误地提供给评标委员会以及对相关评审资料的整理及保管。同时，对评审专家的评审工作进行评价，也是采购人或者采购代理机构的职责之一。

建议增加：完整、无误地向评标委员会提供所有投标供应商的全部投标文件和整理及保管所有与评审相关的资料。

评审活动结束后，在评审专家信用评价体系中对评审专家的评审工作进行评价。

5.关于中标供应商违反规定行为的报告问题。《修订草案征求意见稿》第八十条是关于中标供应商违反合同的规定，但由于中标供应商违约行为主要发生在与采购人之间，因此，对于中标供应商的违规行为，采购人应及时向政府采购监管部门报告，以便监管部门对其行为进行处罚，应增加报告行为。

建议增加：采购人应当及时将中标供应商违反合同约定的行为，用书面形式向同级政府采购监管部门报告。

6.关于政府采购招标采购档案的移交与保管问题。关于采购项目档案资料问题，目前管理还十分模糊，有的由采购人保管，有的由采购代理机构保管，有的还是采购人和采购代理机构各自保管一份，因此，必须有所规定，应增加相关内容。

建议增加：采购代理机构应将采购人委托的当年的采购项目的资料按照档案管理的要求，全部、完整地在年底前移交给采购人，双方并办好交接手续。采购资料全部最终由采购人负责依照《政府采购法》和《档案法》的规定进行保管。

7.在招标文件中增加电子评标的要求。关于电子评标问题，如果该采购项目采用电子系统开、评标，那么，在招标文件中必须单列一个部分，主要是相关的规定、要求和说明，让投标供应商充分了解电子系统开、评标的规则以及处理评标过程中发生的紧急情况。

建议修改的内容

8.将“招标投标活动”改为“招标投标采购活动”（下同），因为，太口语化。

为了加强对政府采购货物和服务招标投标采购活动的监督管理，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）及其实施条例规定，制定本办法。

9.将邀请招标中的“特定”改为“相适应”的供应商。使用“相适应”更贴切、更恰当。“特定”是指特别指定或特别规定。在这里使用有一定的“嫌疑”，而“适应”是指适合，它的近义词有“符合”、“适当”等。

邀请招标，是指采购人从符合相应资格条件的供应商中依法选择相适应的供应商，并以投标邀请书的方式邀请其参加投标的采购方式。

10.将“依法采用竞争性谈判、竞争性磋商等非招标方式采购”，改为“将依法采用其他非招标方式采购”。因为，不知道还有没有“竞争性磋商”这个采购方式。

采购人采购公开招标数额标准以上的货物服务，不能确定客观指标，需由供应商提供细化方案、设计方案或者解决方案的，经设区的市级以上财政部门批准，可依法采用其他非招标方式采购。

采购项目符合下列情形之一的，可以采用邀请招标采购方式采购：

受行政许可、基础设施环境、技术条件等因素要求或限制，只能从有限范围的供应商处采购的；

审查供应商的投标文件需要消耗较长的时间或者所需支付的费用占采购项目预算的比例过大的。

11.关于采购人的范围问题，应与正在修订的《政府采购法》保持一致。正在征求意见的《政府采购法》其采购人的范围可能扩大，并不只是“国家机关、事业单位和团体组织”，会有国有企业，即其他采购实体。因此，如果仅采用“采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求”是不妥的。同时，采购人编制政府采购预算、确定采购项目需求（下同）、制定采购实施计划等都是组织采购活动，而将“组织采购活动”与上述各环节并列不严谨。大概念都称为组织采购活动。

采购人应当按照各自的特点和内部控制规范的要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算、公开采购意向、确定采购项目需求、制定采购实施计划、委托或自行采购操作、进行履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。

12.采购意向公开规定条款位置应调整，采购意向公开是政府采购预算编制之后的事，因此，应将采购意向公开的规定放在“总则”中。

采购人应当按照国务院财政部门关于采购意向公开的规定，在政府采购预算批复之后及时地在省级以上政府采购监管部门指定的媒体上公开采购意向。

13.“招标”是特定名词，是一种采购方式，不能名词和动词混用。“自行招标”是一个病句，应改为“自行组织开展招标采购活动”。

未纳入集中采购目录的政府采购项目，采购人可以自行组织开展招标采购活动，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标采购活动。

14.《修订草案征求意见稿》中的第十二条太口语化，如“采购人根据价格测算情况”，什么东西的“价格测算”？虽然都明白指向什么，但作为一个法规，应当表述清晰、准确。

建议修改为：采购人根据采购项目的价格测算情况，可以在采购项目预算的额度内合理设定最高投标限价，但不得设定最低投标限价。

15.《修订草案征求意见稿》第十六条规定的是资格审查问题，同时，该条出现了“供应商”，而非“投标人”。在一个法规中出现两个同一概念而不同名称的称呼是不妥的。

建议修改为：采用公开招标的采购人、采购代理机构应当采用资格后审的方式对投标供应商的资格进行审查。采用邀请招标的，采购人、采购代理机构可以根据采购项目情况，可采用资格预审或者资格后审的方式，对潜在供应商或投标供应商的资格进行审查。

16.关于公开招标公告的内容问题。采购活动可能是由采购人自己组织采购或者委托采购代理机构组织采购，因此，对于公开招标公告的主要内容，应更明确。

采购人或采购人及其委托的采购代理机构的名称、地址和联系方法；

采购项目的名称、预算金额，设定最高投标限价的，还应当公开最高投标限价；

投标供应商的资格要求；

采购人负责采购项目的联系人姓名和电话或采购代理机构负责采购项目的联系人姓名和电话。

17.关于用词统一问题。在《修订草案征求意见稿》第二十一条中，表述的是“资格审核”，而第十六条表述的是“资格进行审查”，应统一。

18.关于委托代理费用问题，不应该在招标文件中出现，因为，按照“谁委托谁负费”的原则，委托代理服务费应在《委托代理协议》中约定。委托代理费与供应商无关。

19.关于招标文件内容规定问题。招标文件一般分为四个部分，即商务部分、技术部分、报价部分和其他部分。因此，对于招标文件的主要内容最好是按这四个部分来归纳、有序分类罗列。

20.关于概念使用需明确的问题。在《修订草案征求意见稿》第三十条中，“招标采购金额”是一个“全新”的概念，前后都没有，需要明确，改为“采购项目预算金额”或“采购项目最高投标限价”为宜。

招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定，不得以营利为目的，不得以采购项目预算金额或采购项目最高投标限价作为确定招标文件售价的依据。

21.在《修订草案征求意见稿》第五十三条中，同一问题，有不同的表述，有“根据项目特点”、“采购项目”、“政府采购项目的评标”（下同）的表述，极不严谨、规范，应统一。

22.在《修订草案征求意见稿》第六十六条中，关于“技术、服务等标准统一、市场供应充足”的规定较为明确，但如果只限定在“办公设备与用品、后勤服务等项目”上则不妥。如果这样规定，人们会误解为只有“办公设备与用品、后勤服务等项目”才采用最低评标价法。

技术、服务等标准统一、市场供应充足的采购项目应当采购用最低评标价法，主要包括办公设备与用品、后勤服务等项目。

23.电子系统评标，其操作都在网上进行，评标报告生成、传送等都可能在网上进行，因此，建议就网上传送程序予以规定。

采购代理机构应当在评标结束后 2个工作日内将评标报告送达或通过网络传送给采购人。

24.《修订草案征求意见稿》第八十三条，规定了采购人、采购代理机构的违规情形以及处罚的措施。从目前的实践情况来看，应分别规定为好。如对采购代理机构中的集中采购机构的处罚，对其罚款，他们属于一类事业单位，经费由财政拨款，罚款最终由同级财政买单。因此，应分别制定对采购人、社会采购代理机构、集中采购机构违规行为进行处罚的规定。

值得商榷的内容

25.关于“采购需求”的概念应统一。《政府采购法》征求意见稿有一个对“采购需求”的界定，为了统一、规范，《修订草案征求意见稿》可以参考或直接借用。

26.关于“投标人”一词值得商榷。无论是在《政府采购法》中，还是在正在征求意见的《政府采购法》中，都没有对“投标人”进行界定，且一直用供应商、中标供应商等，为了统一性和规范性，建议统一用：潜在供应商、投标供应商（联合体供应商、分包供应商）、质疑或投诉供应商、中标候选供应商、中标供应商、合同供应商。

27.关于业绩问题，应该单条专门明确规定。一是货物类采购项目业绩不得作为资格条件；二是服务类的只能是“技术复杂、专业性强或者长期运营”的采购项目业绩可以作为资格条件，且业绩要求应当与采购项目自身特点、规模和实际需要相适应，不得限定为特定区域或者特定采购人的业绩资格要求，业绩资格要求一般不超过2个；三是累计业绩规模不得作为资格要求或者评审因素。四是确需将业绩作为评审因素的，其在综合评分法中的分值不得超过总分值的3%。

28.《修订草案征求意见稿》第二十三条是关于资格预审文件的规定，依据采购活动组织进行的顺序，应是先有资格预审之后，才有招标文件的出售。因此，对于资格预审文件的规定应在编制招标文件之前，所以，应将第二十三条调整到第十七条之后。

而资格预审文件的主要内容中又出现了“申请人”一词。对它又没有进行界定或解释。同时，也用的是“资格审核”。

在第二十四条中，规定“获取招标文件或者资格预审文件的潜在投标人不足3家的”与“或者邀请所有通过资格预审的申请人参加投标的说明”中的“潜在投标人”、“申请人”都搞混了。

29.关于评标委员会成员回避问题。《修订草案征求意见稿》规定，评标委员会成员不得参加开标活动，笔者认为应该取消。因为《政府采购法》及其实施条例都规定，供应商有权要求评标委员会成员回避，而评标委员会成员不“露面”，投标供应商就不知晓评标委员会成员，如何要其回避呢？目前，已采取了“物理隔离”，保管了通讯工具，有的还建立了电子屏障系统，开标后投标供应商与评标委员会成员是不可能进行沟通的。因此，还是让评标委员会参加开标活动为宜。公开招标采购活动结束后，公示期间再由投标供应商申请回避或检举，其事后补救是很难做到公平性，特别是投标报价公开后。

30.关于技术分值设置问题。采用综合评分法，其技术部分是否可以打分，值得商榷。技术部分是满不满足采购需求或响不响应招标文件实质要求的核心问题，是投标供应商必须全部满足或响应的条款，只有两个选项，满足和不满足或响应和不响应。没有满足或响应好坏、高低之分。如果某一项不满足或不响应，则不是打少分或不打分的问题，而是整个投标文件没有实质响应招标文件要求的问题，应判定为投标无效。因为，给技术部分打分，可能出现技术部分不能满足实质要求打出低分，而商务部分和价格部分打出高分，则中标。所以，不应该有技术部分打分之说。

 

来源：政府采购信息网